Глава II, § 2. Трансформации в горски територии – понятие и видове. Промяна на предназначението на горски територии.

• Понятие и видове трансформации в горите

Териториите, в това число и горските, са поле на многостранни и различни интереси. Желанието да се разшири дадена територия за сметка на друга, съществува от векове. В миналото много често горите са били опожарявани с цел използване на земята като земеделска. Такива порочни практики, макар и по-редки, съществуват и днес. Като превенция срещу подобни негативни тенденции, в действащия Закон за горите съществува императивната забрана за промяна на предназначението на горските територии за срок от 20 години след опожаряването им (чл. 73, ал. 2 ЗГ). В днешно време интересите са насочени най-вече към разширяване на урбанизираните територии за сметка на останалите, в това число и горските.

Съчетаването и балансирането на обществените и личните интереси стои в основата на устройството на територията като цяло. Този баланс се търси в извършването на общо устройство, при съблюдаване на секторните и отраслови подходи в планирането.¹ Наличието на различни видове собственост в горските територии и вследствие на това – на разнопосочни интереси в тях, е предпоставка за създаването на строги правила при промяна на основното им устройствено предназначение и при разпореждане с правото на собственост върху тях.

 Обществените отношения, свързани с промяна на предназначението и с разпореждане със собствеността, са в основата на функционирането на целия горски отрасъл. Това е така, защото специалният административноправен режим, като съвкупност от правни норми, намира своето приложение само към онази част от територията на страната, която е горска, т.е. с промяната на устройственото предназначение на един поземлен имот се променя и приложимиото за него законодателство.

Промяната на собствеността върху имот в горски територии, въпреки че не променя неговото устройствено предназначение, не е само разпоредителна сделка и няма само вещноправен ефект. Съответният вид разпореждане – продажба, замяна, уедряване – води до промяна на субекта на правото на собственост – държава, общини, физически или юридически лица. Вследствие на това се променя видът на приложимия административноправен режим за съответния имот и интензитетът на властническо въздействие. Съобразно субекта на правото на собственост се прилагат различни по своето съдържание правни норми на специалното горско законодателство и различен по сила властнически метод на правно регулиране.

Значението на думата „трансформирам“ се свежда до „преобразуване, превръщане от едно в друго“. Като синоними се предлагат съществителните „промяна, изменение, видоизменение, модификация, смяна.“^2[2] Лингвистичното тълкуване на думата „трансформация“ разкрива наличието на езикови и смислови елементи, които за нуждите на настоящия труд служат за създаването на обединяващ термин.

Под общото работно понятие „трансформации в горските територии“ представената работа раглежда съвкупността от правновалидни действия, чрез успешното реализиране на които, се променя приложимият административноправен режим за съответен поземлен имот в горски територии. Разглеждано от този аспект, понятието „трансформация в горските територии“ представлява съвкупност от отделни административни производства, като административните актове, с които завършват те, са резултат от прилагането на специалните материалноправни норми.

Извършването на трансформации в горските територии се регулира от материалноправните норми на ЗГ, а осъществяването или реализирането на производствата се извършва чрез административнопроцесуалните норми. Съществен елемент в характеристиката на част от производствата, разглеждани като „трансформации в горските територии“, е издаването на индивидуални административни актове, които преставляват юридически факти, предизвикващи правни последици с вещноправно действие.

На първо място „трансформации в горските територии“ представляват административните производства, с успешното провеждане на които, се променя тяхното предназначение в друг вид територии или други територии придобиват статут на горски. Промяната на предназначението на горски територии в друг вид територии или обратно, е допустима при определените в закона предпоставки и има за последица промяна на  приложимата нормативна уредба. При промяната на предназначението на един имот с друго устройствено предназначение в имот в горски територии, към имота с променено предназначение започват да се прилагат нормите на Закона за горите. Когато имот в горски територии промени предназначението си и придобие характеристиките на имот в друг вид територия, към този имот се изключва приложното поле на Закона за горите.

• Промяна на предназначението на поземлени имоти в горски територии

Общи положения: Характерно за всички производства за промяна на предназначението е, че те притежават характеристиките на административен процес, развиващ се в сферата на изпълнително-разпоредителната дейност на държавата. Вследствие на това, промянатата на предназначението на поземлени имоти в горски територии представлява съвкупност от отделни безспорни административни производства. По отношение на спорните производства Законът за горите не предвижда специални разпоредби, с оглед на което намира субсидиарно приложение административното правораздаване по АПК. Административните производства, насочени към промяна на предназначението на поземлени имоти съгласно ЗГ, се разделят на такива, насочени към промяна на предназначението на имоти в горски територии в територии с друго устройствено предназначение и обратно – производства, насочени към промяна на друг вид територии в горски.

За да е налице административно правоотношение, каквото се създава по силата на специалната правна уредба, единият субект в това правоотношение трябва да е административен орган, пред който то се развива. Това означава, че административният орган следва да бъде учреден по силата на правната норма, която определя и неговата компетентност, в смисъл на призната от закона възможност за правообладание.³ Субекти в тези безспорни производства са административният орган, пред който се развиват те и страната – лицето, което има възможност да участва в производството,  да бъде уведомено за издаването на акта и – в предвидените от закона случаи – да образува съответното производство.

Съобразно субектите, които имат право да образуват съответното административно производство, могат да се обособят две групи административни производства. Първата група обхваща производствата, които започват с подаване на заявление от заинтересованите лица пред съответния административен орган. Втората група производства се обособяват около това, че те започват по инициатива на административния орган.

Специалните правни норми, регулиращи промяната на предназначението на поземлени имоти в горски територии, изключват приложното поле на общия закон. Чл. 22 АПК изброява изчерпателно видовете актове, към които е неприложим не Кодексът изобщо, а само производството по издаване на индивидуални административни актове по Глава пета, Раздел I от него.⁴ В специалните административни производства за промяна на предназначението на поземлени имоти в горски територии няма предвидени специални разпоредби за спиране, възобновяване и прекратяване на административното производство. Поради това, съответно приложение ще намерят разпоредбите на чл. 54, чл. 55 и 56 от АПК.

Това означава, че съответното производство следва да бъде спряно в случай на смърт на страна в производството; когато в хода на производството се разкрият престъпни обстоятелства, чието установяване е от значение за издаването на акта, и др. (чл. 54 АПК). Производството ще се възстанови служебно или по искане на една от страните, след като отпаднат основанията за спирането му (чл. 55 АПК). Административният орган е длъжен да прекрати производството и в случаите на искане на страната, по чиято инициатива е започнало (чл. 56 АПК), тъй като не е налице специална разпоредба в ЗГ, изключваща приложното поле на АПК в това производство. 

• Промяна на предназначението на поземлени имоти в горски територии в друг вид територии

Строителството на обекти в горските територии се извършва след промяна на предназначението им. Правната уредба на това производството се съдържа в чл. 73-80 ЗГ. То се образува от заинтересованото лице, определено от правната норма като „собственик или инвеститор“. Промяна на предназначението на имоти в горски територии е допустима при наличието на конкретно посочените в закона основания за това (чл. 73 ЗГ). Промяната е допустима за всички видове собственост в горските територии – държавна, общинска, на физически или юридически лица. 

Административното производство за промяна на предназначението на горски територии в друг вид територии, представлява съвкупност от две самостоятелни производства, насочени към една и съща цел. Първото производство е наречено от законодателя „съгласувателно“ – правната норма използва израза „искане за съгласуване“(чл. 75 ЗГ). Въпреки използваната редакция, това производство разкрива характеристиките на самостоятелно административно производство, защото завършва с издаването на индивидуален административен акт. Съгласуването като самостоятелно производство не е предвидено в АПК. Кодексът използва термините съгласие или мнение, но като  предварителна форма на произнасяне на допълнителен орган в хода на основно административно производство, развиващо се пред друг основен/водещ административен орган (чл. 53 и чл. 57, ал. 3 АПК).⁵   

Вследствие тълкуването на правната норма на чл. 75, вр. с чл. 77 ЗГ се налага изводът, че с придаването на самостоятелен характер на производството за предварително съгласуване, то става задължително. Т.е. заинтересованото лице не може да пристъпи към производството по промяна на предназначението, ако преди това не стартира съгласувателното производство.

Индивидуалният административен акт, с който завършва съгласувателното производство, подлежи на обжалване по реда на АПК. (чл.75, ал. 3, предл. 4 ЗГ). В случаите, в които се издава решение за предварително съгласуване на територии – публична държавна собственост, заключителният акт на това (иначе предварително) производство, се издава от министъра на земелието, храните и горите или  – по силата на делегираща правна норма – от определено от него длъжностно лице от състава на министерството (чл. 75, ал. 1, т.1 ЗГ).

В административното правораздаване оспорването на актовете на министрите пред ВАС като първа инстанция е Конституционно установено, защото това е проявление на специалната им компетентност като органи на изпълнителната власт – да ръководят, координират и контролират осъществяването на държавната политика в съответната област. С изменение на чл. 132, ал. 2, т. 2 АПК се прие изключение от подсъдността на актовете на МС и на министрите.⁶ В случаите предвидени в закон, а също и когато тези органи са делегирали правомощията си на съответните длъжностни лица, издадените от тях административни актове се оспорват пред съответния административен съд.

Това законодателно решение срещна много критики в правната теория. Основните мотиви са свързани с това, че разпоредбата на чл. 125, ал. 2 от Конституцията не визира правомощия на законодателя да определя в закон, кои актове на МС и  на министрите подлежат на оспорване пред ВАС като първа инстанция⁷

В Решение № 5 от 19 април 2019 г. Конституционният съд прие, че не е налице противоречие на разпоредбата на чл. 132, ал. 2, т. 2 АПК  с чл. 4, ал. 1 и чл. 125, ал. 2 от Конституцията, тъй като правомощията на Министерския съвет и на министрите при упражняване функциите, възложени им от Конституцията по ръководството и осъществяването на държавното управление са многобройни и не могат да бъдат изчерпателно изброени. Отделно от горното, КС прие, че правото на защита на жалбоподателите да сезират надлежния съд е гарантирано не само в  съдебното производство, но и в производството по издаване на административния акт. Чл. 59, ал. 2, т. 7 АПК задължава автора на акта да посочи в него пред кой орган и в какъв срок актът може да се обжалва, като в случай на неизпълнение на това задължение срокът за подаване на жалбата се удължава на два месеца (чл. 140, ал. 1 АПК).⁸

Изложените мотиви в решението на КС са безспорни.Несъгласие може да се обоснове единствено по отношение на това, че в разглеждания случай делегираното правомощие е свързано с горски територии – публична държавна собственост. Публичната собственост следва да служи единствено за задоволяването на обществената потребност, която е обосновала нейното възникване.⁹ Горските територии – публична държавна собственост, служат за задоволяване на държавни и обществени интереси с голяма значимост.

Делегирането на правомощия от министъра на земеделието, храните и горите на определено от него длъжностно лице от състава на министерството, в случаите, когато тези правомощия са свързани с публичната собственост на държавата в горските територии, не може да бъде оправдано с мотивите да се разтовари ВАС от дела.¹⁰ В този случай делегирането на компетентност води до накърняване на конституционно оправдани правни очаквания и нарушаване степента на защита на обществения интерес, произтичащ от публичния ресурс на държавата.

Тук се поставя и въпросът за компетентността или правомощието, които като правни категории съдържат освен право, същевременно и задължение за изпълнение на даденото от закона право. Тази особеност на административната компетентност аргументира становището за несъгласие с това, друг орган да отговаря пред държавата за неизпълнение на възложени от правната норма правомощия, разбирани в смисъла по-горе. В правната теория се поддържа мнението, че за да се прехвърли и задължението от един орган на друг, следва да съществува изрична норма в закона, която да регулира и евентуалната отговорност на приемащия компетентността правен субект – също административен орган.¹¹

Изложените аргументи налагат мнението, че в случаите, когато съгласувателното производство има за предмет горски територии – публична държавна собственост, общественият интерес, произтичащ от публичната собственост на държавата, не оправдава законодателното решение, министърът на земеделието, храните и горите да делегира правомощията си, свързани с този обект, на друго длъжностно лице от състава на министерството. Степента на защита на обществения интерес налага ангажиране на специалната компетентност на министъра като орган на изпълнителната власт, относно ръководенето, координирането и контрола в осъщесттвяването на държавната политика в горските територии. Вследствие на тази специална компетентност министърът е и лицето, носещо пряка отговорност – политическа, административнонаказателна, също и наказателна, за гарантиране опазването на публичните ресурси и свързаните с тях обществени интереси.

Второто административно производство, може да бъде наречено „същинско“ или „водещо“ (чл. 77 ЗГ), защото завършва с административен акт, който поражда правните последици, свързани с промяна на предназначението на поземлен имот в горски територии. То се образува с искане, подадено отново от  собственика или инвеститора. Искането се подава до органите, издали решението за предварително съгласуване. С изключение на случаите, в които производството е насочено към промяна на предназначението на горски територии – публична държавна собственост, двете производства – съгласувателно и същинско – се характеризират с едни и същи субекти – административен орган и страна, и имат за цел постановяване на решение или отказ за промяна на предназначението на поземлен имот в горски територии в друг вид територии.

Административните органи, пред които се развиват и двете производства за промяна на предназначението на горски територии – частна държавна собственост, собственост на физически и юридически лица или общинска собственост, са комисии /колективни органи/. Те са  създадени със специалната правна норма на ЗГ (чл. 74, ал. 2), която определя тяхната конкретна компетентност. В зависимост от площта на имота, за който се иска промяна на предназначението, компетентният орган е комисия в съответната регионална дирекция по горите – за поземлени имоти в горски територии с площ до 50 дка, или  комисия в ИАГ – за поземлени имоти в горски територии с площ над 50 дка. Тези комисии се назначават със заповед на министъра на земеделието, храните и горите и имат качеството на носители на административни правомощия, защото са овластени въз основа на специалния Закон за горите (арг.§ 1 ДР АПК).

В разглежданите производства е трудно да се разграничат и обособят допълнителните органи, пред които се извършва съгласуването за промяна на предназначението и водещите органи, пред които се развива същинското производство. Административните органи и в двете производства – съгласувателно и основно, са едни и същи. Единствено, когато обект на производството са горски територии – публична държавна собственост, съгласувателното производство се развива пред министъра на земеделието, храните и горите/определено от него длъжностно лице от състава на министерството, а същинското производство – пред МС по предложение на министъра на земеделието, храните и горите (чл. 74, ал. 1 ЗГ). Производството пред МС започва с предложение на министъра, което предложение се квалифицира като сбор от инициатива за започване на производството плюс становище относно материалноправния и процесуален характер на административното производство.¹²

Развиването на две производства – съгласувателно и основно – предполага наличието на допълнителна и основна компетентност. Всички форми на допълнителна компетентност представляват в различна степен съгласуване с волеизявлението на водещия производството орган, т.е. с основната компетентност на водещия орган.¹³

Но в разглеждания случай органът, който решава материалноправния въпрос за промяната на предназначението и има основната компетентност за това, в същото време се явява и орган, който извършва съгласуването, т.е. не е ясно в какво се съдържа допълнителната компетентност. На практика е налице произнасяне два пъти по един и същ въпрос от един и същ административен орган. Такъв тип двойно произнасяне чрез издаване на два отделни индивидуални административни акта, насочени към една и съща цел, е необосновано.

Отделно от изложеното, аналогичността на двете производства – съгласувателното и същинското/водещото – като компетентни органи и  страни в тези производства,  – поражда недопустимо объркване и явна грешка в правната норма на чл. 77, ал. 2 ЗГ. Цитираната разпоредба гласи, че органът по чл. 75, ал. 1 се произнася по заявлението в едномесечен срок от датата на постъпването му, като издава решение за промяна на предназначението на поземления имот или постановява отказ. Органът по чл. 75, ал. 1 е министърът на земеделието, храните и горите/определено от него длъжностно лице или съответните комисии към РДГ или ИАГ. Но министърът не е орган, който издава административен акт, постановяващ решение или отказ за извършване на промяна на предназначението. Той издава само решението за предварително съгласуване за промяна на предназначението на имоти – публична държавна собственост.Окончателните решения или откази за промяна на предназначението в същинското производство се издават или от комисиите, назначени от министъра на земеделието, храните и горите, или от Министерския съвет по предложение на министъра на земеделието, храните и горите – за горски територии публична държавна собственост (чл. 74, ал. 1 и ал. 2 ЗГ).

Грешката в препращането се отнася до компетентността на административния орган в разглежданото административно производство, а грешка от такъв характер е абсолютно недопустима в акт с ранг на закон. Компетентността, разбирана като нормативно призната способност на административния орган да бъде носител на властнически правомощия, обуславя правосубектността на органа. Т.е. тя очертава същността и особеностите на държавния орган като правен субект.¹⁴ Съобразявайки се с изискването за разделение на управленската дейност, компетентността е единственият фактор, който може да обособява такава управленската дейност. Актовете, засегнати от порока некомпетентност са незаконни и подлежат на отмяна.¹⁵

Предлагам разпоредбата на чл. 77, ал. 2 да бъде променена или  като се извърши корекция в препращащата правна норма, или като се прецизира текстът на самата разпоредба с изрично упоменаване на компетентните органи, тъй като препращането създава объркване и неясноти (арг. чл. 39, ал.1 и ал. 3 ЗНА).

Решението за промяна на предназначението е индивидуален административен акт, който поражда за лицето, в чиято полза е постановено, право да закупи имотите с променено предназначение (чл. 79, ал. 1 ЗГ). Правото да се закупи имотът с променено предназначение се поражда само, когато искането е направено от инвеститор и касае промяна на предназначението на горски територии – частна държавна или частна общинска собственост. Имотите и вещите – публична държавна или общинска собственост не могат да бъдат обект на разпоредителни сделки и имат специален режим на управление.

Решението за промяна на предназначението – като индивидуален административен акт – представлява юридически факт, предвиден в хипотезата на материалноправната норма, който предизвиква ново правоотношение с вещноправно действие. Т.е. Решението за промяна като юридически факт поражда материалноправни последици с вещноправен ефект, но не е елемент от фактическия състав на самата покупко-продажба.

Продажбата на горски територии – частна общинска собственост, се извършва със заповед на кмета на съответната община или от оправомощено от него длъжностно лице по реда на наредбата на съответния общински съвет (чл. 79, ал. 2, т. 2).

Продажбата на горски територии, частна държавна собственост, се извършва със заповед на министъра на земеделието, храните и горите или от оправомощено от него длъжностно лице (чл. 79, ал. 2, т. 1 ЗГ). Заповедта е административноправният елемент от сложния фактически състав на продажбата на поземлени имоти в горски територии. Гражданскоправният елемент е договорът между административния орган, упражняващ от името на държавата правото й на собственост и лицето, в чиято полза е възникнало правото да закупи държавния имот. Липсата на който и да било от двата елемента не може да доведе до желаните правни последици.¹⁶

Законодателят не доразвива диспозицията на правната норма и не определя органа, който е компетентен да сключи от името на държавата договор с определеното за купувач лице. Такъв пропуск съществува и в разпоредбите, регулиращи покупко-продажбата на гори и имоти в горски територии – частна държавна собственост (чл. 33 и чл. 34 ЗГ), с оглед на което е невъзможно да се направи тълкувателно препращане към тях. Специалният закон изключва приложението на общия не изцяло, а само относно онези отношения, които изрично са уредени със специални правни норми, обуславящи изключението. Поради това, в този случай следва да намерят приложение разпоредбите на Закона за държавната собственост. Т.е. продажбата се извършва със заповед на министъра на земеделието, храните и горите, в която се определя лицето – купувач и другите условия по договора, но самият договор, следва да се сключи от областния управител по местонахождението на имота. Това субсидиарно приложение на общата правна уредба безспорно и значително затруднява приложението на правната норма.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ И ИЗВОДИ: Промяната на предназначението на поземлени имоти в горски територии е най-важният вид трансформация, защото има за последица превръщането им в имоти с друго устройствено предназначение. Основната цел на Закона за горите е опазването и устойчивото управление на горските територии (чл. 1 ЗГ). Промяната на предназначението им следва да се разглежда като изключение, с оглед на което правната регулация трябва да бъде прецизна, ясна и прозрачна, за да бъде гарантиран общественият интерес, произтичащ от важността на обекта на правна регулация – обществените отношения, свързани с горските територии.   За жалост, регулацията на този вид трансформация в горите разкрива сериозни слабости.

1. Обособяването на две производства, насочени към една и съща цел, с едни и същи субекти – административен орган и страна, завършващи с два отделни индивидуални административни акта, които подлежат на обжалване по реда на АПК, е законодателно решение, с което се нарушава ефективността на административния процес. Целта, към която е насочено реализирането и на двете производства – съгласувателно и същинско, е  промяната на предназначението на поземлен имот в горски територии в друг вид територии. Съгласуването се явява логична междинна фаза в административното производство за промяна на предназначението на горски територии. Подкрепям мнението, развито в правната теория, че  двете административни производства могат да бъдат обединени, като съгласувателната процедура стане част от производството по издаване на индивидуален административен акт за постановяване на решениe или отказ за промяна на предназначение на поземлен имот в горска територия.^17[17]    

Следващ аргумент за обединяване на двете производства се съдържа в принципа за бързина и процесуална икономия, който изисква производството да завършва в законоустановени и кратки срокове, а  процесуалните действия да се извършват при най-малка загуба на време и средства от участниците в производството.

Отделянето на съгласуването – като елемент от процеса на вземане на решение – в отделно административно производство, завършващо с индивидуален административен акт, подлежащ на обжалване, води до загуба на време и средства за всеки един от участниците в тези производства – административния орган и страната (заинтересованото лице – собственик/инвеститор). Този аргумент се налага от изискването касационната жалба да се приподписва от адвокат или юрисконсулт (чл. 212, ал. 2 АПК), което води до допълнителни разходи за оспорващия – гражданин или организация. Отделно от това, с изменението на АПК от 2018 г. се създаде нов чл. 227а, съдържащ уредбата на държавните такси в касационното производство в посока тяхното повишение, като в този случай разходите са и за двете страни във фазата на съдебното обжалване – административен орган и жалбоподател.

Становището ми е, че в Закона за горите трябва да остане като  самостоятелно административно производство само предварителното съгласуване на промяна на предназначението на поземлени имоти в горски територии при одобряване на подробен устройствен план по ЗУТ. Важността, спецификата и интересите към разширяване границите на урбанизираните територии за сметка на останалите територии, в разглеждания случай –  за сметка на горските територии, са безспорни. Отделно от това органите, които одобряват ПУП са различни от органите, които ще извършват предварителното съгласуване за промяна на предназначението на горските територии, което обуславя необходимостта от съществуването на такава процедура.

Аргумент за такова предложение се съдържа и в противоречието в разпоредбите на чл. 75, ал. 4 и чл. 76 ЗГ, разглеждани във връзка една спрямо друга. Съгласно чл. 75, ал. 4, одобряването на подробен устройствен план по реда на ЗУТ се извършва след предварително съгласуване промяната на предназначението на поземлени имоти в горски територии. Тази разпоредба се отрича със следващия текст от закона – чл. 76 ЗГ. Разпоредбата на чл. 76 гласи, че не се изисква предварително съгласуване за промяна на предназначението на поземлени имоти в горски територии в случаите за създаване на нови УПИ (това става с ПУП) или за разширяване строителните граници на съществуващи урбанизирани територии или разширяване на УПИ (изисква се промяна на ПУП). 

Разпоредбата на чл. 76 ЗГ най-вероятно би следвало да се тълкува в смисъл, че предварително съгласуване не трябва да се изисква за промяна на предназначението на поземлени имоти в горски територии за национални обекти по смисъла на Закона за държавната собственост, за обекти, свързани с националната сигурност и отбраната на страната, с опазването на околната среда, за изграждането на които има решение на Министерския съвет, както и за общински обекти от първостепенно значение по смисъла на Закона за устройство на територията.¹⁸

Разпоредбата е неясна, объркана, а самата необходимост от тълкуване на нейния смисъл, точен обхват и приложение допринася за създаване на предпоставки за злоупотреби или най-малкото за взимането на нецелесъобразни управленски решения.

Наличието на откровени противоречия и грешки в правната уредба, регулираща най-важния вид трансформации в горските територии създава основателни опасения, че общественият интерес не е надеждно защитен. Нещо повече, това обуславя нарушение на Конституционно закрепения принцип на правната сигурност, който изисква състоянието на правната рамка да е стабилно, което означава правните норми да бъдат точни и ясни, формулирани по недвусмислен начин.¹⁹

2. Анализът на разпоредбите, регулиращи извършването на покупко-продажбата на имота с променено предназначение от лицето – инвеститор, разкрива празнота в специалната правна уредба. Покупко-продажбата представлява сложен фактически състав, състоящ се от три комулативно и последователно осъществяващи се юридически факта – административен акт – заповед на министъра на земеделието, храните и горите (чл. 79, ал. 2, т. 1), заплащане на цена и сключване на договорв.

Хипотезата на правната норма (чл. 79, ал. 2, т. 1) предвижда изключение от общия режим само по отношение на органа, издаващ административния акт – заповедта на министъра на земеделието, храните и горите. Тази празнота в Закона за горите следва да се попълни от разпоредбите на ЗДС, в съотношението му на общ закон, който намира приложение при липсата на изрично изключение, предвидено в специалната правна норма. Субсидиарното приложение на ЗДС към ЗГ безспорно не е удачно и затруднява приложението на правната уредба в регулацията на тези изключително важни обществени отношения. Обосновава се необходимост от изменение и допълнение на разпоредбата на чл. 79 ЗГ, с което изрично да бъде оправомощен министърът на земеделието, храните и горите, въз основа на издадената от него и влязла в сила заповед и след заплащане на продажната цена, да сключи договор за покупко-продажба със заявителя.

3. Текстът на чл. 75, ал. 3 от ЗГ, задължава  министърът на земеделието, храните и горите, преди произнасяне в съгласувателното производство за промяна предназначението на поземлени имоти в горски територии – държавна собственост, служебно да изисква становище от съответното държавно горско стопанство или държавно ловно стопанство. Тази разпоредба регулира отношения от административно-организационно естество, които се развиват между органи от една и съща ведомствена система.

Служебните взаимоотношения между органи в едно ведомство не трябва да са предмет на законова регулация (арг. чл. 3 ЗНА). Министърът на земеделието, храните и горите е орган на управление на държавните предприятия и упражнява правата на собственост на държавата в предприятията (чл. 167 и 168 от ЗГ). Държавните горски стопанства и държавните ловни стопанства са местните поделения на тези предприятия. Министърът на земеделието, храните и горите може служебно да поиска или да разпореди на назначената от него комисия да поиска становище от държавното предприятие, или да покани на заседание на съответната комисия представител на ДГС или ДЛС, за да изложи необходимото експертно/консултативно становище. Считам, че целта на разпоредбата не допринася за прецизирането на нормативната уредба и  противоречи на чл.3 от ЗНА.  

• Промяна предназначението на друг вид територии в горски територии Промяна по смисъла на ЗУТ²⁰

Промяната на предназначението на друг вид територии – земеделски или нарушени – в горски, е наречена удачно в правната теория „промяна по смисъла на ЗУТ“, защото това е законът, който регулира отделните видове територии по начин, който отговаря на съвременното състояние на тяхното използване и на повишената екологична чувствителност и съзнание на обществото.²¹ Законът за горите доразвива идеята на ЗУТ, като регулира административно производство, чрез което се извършва безвъзмездна промяна на предназначението на земеделски или нарушени територии в горски (чл. 81 ЗГ). Безвъзмездният характер на производството обективира волята на законодателя за създаване на адекватни устройствени мерки с цел  защита и възпроизводство или с цел възстановяване на нарушените от човешка дейност територии.

Около вида собственост на земеделските и нарушени територии се структурират отделните административно-производствени правила, образуващи спецификата на това производство. Когато земеделските и нарушени територии са държавна собственост, директорът на съответната Областна дирекция „Земеделие“ е субектът в това административно правоотношение, който има право да образува производството със заявление за промяна на предназначението. Във всички останали случаи заявлението се подава от собственика (чл. 81, ал. 2    т.2 ЗГ). Въпреки че ЗГ не съдържа изрична уредба, в случаите, в които земеделските и нарушени територии са общинска собственост, заявлението следва да се подава от кмета на съответната община или от оправомощено от него лице.

 Заявлението, с което започва това специално административно производство, се подава в Регионалната дирекция по горите по местонахождение на имота. Въпреки че специалният ЗГ не съдържа конкретни разпоредби за това, по арг. от субсидиарното приложение на АПК, на този етап от производството следва да се извърши преценка за редовността на искането – от директора на РДГ или от оправомощено от него лице. Тя се свежда до това, съответното длъжностно лице да провери дали заявлението се подава от надлежна страна, както и дали са представени от нея изискуемите от правната норма документи. Дори и да е нередовно, искането поставя началото на производството, защото за органа възниква задължение да се произнесе по него. При неизпълнение на указанията на органа за отстраняване на недостатъци, директорът на РДГ ще откаже да разгледа искането, но това не означава, че решава въпроса по същество. Отказът да се разглежда искането, счетено от органа за нередовно, прегражда развитието на производството и подлежи на атакуване по реда на глава десета, раздел IV АПК.²²

Разпоредбата на чл. 81, ал. 4 ЗГ оправомощава Регионалната дирекция по горите да даде становище по преписката и да я изпрати в ИАГ в 14 дневен срок. Считам, че в тази разпоредба е налице грешка, която е породена от неправилна редакция на правната норма. Административният орган, в качеството му на местен орган на изпълнителната власт, съобразно териториалната му компетентност, е директорът на съответната РДГ. Регионалната дирекция по горите не е административен орган, а администрацията, която обслужва и подпомага директора на РДГ – като орган на държавна власт, при упражняване на неговата компетентност (арг. чл. 19, вр. чл. 4 и 5 ЗА).

Директорът на ИАГ, до който директорът на РДГ изпраща преписката и становището си за промяна на предназначението,също не е органът, пред който се развива основното производство. Изпълнителният директор на ИАГ разполага единствено със задължението в седем дневен срок от получаването на становището на директора на РДГ, да предложи на министъра на земеделието, храните и горите да издаде заповед за промяна на предназначението. Т.е. водещият производството орган е министърът на земеделието, храните и горите.

В това производство законодателят регулира последователното осъществяване, скрепено със съответните срокове, на различни по тежест допълнителни волеизявления на два органа – директора на РДГ и изпълнителния директор на ИАГ. Становището на директора на РДГ като вид „подготвителен акт“ привнася съвещателен елемент във фактическия състав по издаване на индивидуалния административен акт и има за цел да допринесе за вземане на ефективно и целесъобразно управленско решение. Предложението, което изпълнителният директор на ИАГ прави до министъра на земеделието, храните и горите, се квалифицира от правната теория като сбор от инициатива за завършване на производството чрез издаване на крайния заключителен акт плюс мнение за произнасяне на водещия орган „по същество“. С оглед на това процесуалната обвързаност на водещия административен орган от полученото предложение е по-силна в сравнение със становището.²³

Считам, че двойното съгласуване е неудачно, дори излишно, защото по силата на разпоредбата на чл. 82, ал. 1 ЗГ изпълнителният директор на ИАГ има само една възможност – да предложи на министъра да издаде заповед за промяна на предназначението, а той, от своя страна, разполага също само с една законова възможност – да издаде заповед за промяна на предназначението (чл. 82, ал. 2 ЗГ). Обвързаната компетентност на водещия производството орган е налице поради това, че законодателят определя съдържанието както на предложението на допълнителния орган, така и на крайния акт. Нещо повече, административният орган няма право да издаде отказ за промяна на предначначението. Ако искането е редовно – подадено е от надлежна страна и е придружено с документите, визирани в чл. 81 ЗГ, динамичният фактически състав предвижда извършване на съгласуването под формата на становище и предложение, съответно от директора на РДГ и директора на ИАГ, както и издаване на краен заключителен акт от водещия  производството орган – министъра, представляващ заповед за промяна на предназначението на нарушените или на земеделските територии.

Това законодателно решение не може да бъде споделено по няколко причини. Заповедта на министъра би могла да засегне пряко и непосредствено интересите на трети лица, неучастващи в производството за промяна на предназначението – напр. интересите на лице-арендатор на земеделската земя, чието предназначение се променя.

Чл. 81, ал. 1, т. 1 ЗГ изисква представяне от собственика на земеделската земя само на документ за собственост. Законът за горите не изисква предоставяне на информация за начина на ползване на земята, за да се установи целесъобразността на промяната на предназначението  – напр. данни за това, кой ползва земята, за какви нужди и др. Заповедта на министъра не подлежи на обжалване по административен ред (арг. чл. 82, ал. 1, т. 2 АПК), т.е. не може да бъде оспорена нейната целесъобразност. Като единствена възможност за защита интересите на третите, неучастващи в производството лица, имащи личен и пряк правен интерес от обжалване на заповедта, остава оспорването на законосъобразността на заповедта по съдебен ред и то пред Върховен административен съд като първа инстанция (чл. 132, ал. 2, т. 2 АПК).  

Изводи: Устройството на територията е в тясна зависимост от териториалното развитие. То е част от комплексното планиране – икономическо, социално, екологично и пространствено. Т.е. става дума за т.нар. устойчиво развитие. Това се постига чрез комплексно третиране на отделните проблеми на видовете територии, определени съобразно тяхното устройствено предназначение. Чрез планирането на територията се създават условия за правилно разпределение на ресурсите от различен вид.²⁴

Поради това считам, че промяната на предназначението на земеделски и нарушени територии в горски такива, следва да бъде подложено на преценка както за законосъобразност, така и за целесъобразност. С регулираното в чл. 81-82 ЗГ производство се нарушава балансът в принципите на устройството на територията, поради липсата на възможност на решаващия орган да прецени целесъобразността на такова решение и да издаде отказ за промяна на предназначението.Желанието на законодателя да разшири горските територии за сметка на земеделските е явно, но то би било оправдано само, ако с тази промяна не се нарушава системата от мерки, актове и действия от фактическо и правно естество, които имат за цел създаването на балансираност и подреденост в обществото и използването на околната среда.²⁵

Отделно от това е налице несъгласуваност на разпоредбите от ЗГ, с тези, регулиращи промяната на предназначението на земеделските земи съгласно Закона за опазване на земеделските земи (ЗОЗЗ) – чл. 29 и сл.. Съгласно Конституцията на РБ обработваемата земя се използва само по предназначение и промяна на предназначението й се допуска по изключение, при доказана нужда и при условия и по ред, определени със закон (чл. 21, ал. 2 КРБ).

Съгласно чл. 2, ал. 1 от ЗОЗЗ, земеделските земи са национално богатство и се използват само за земеделски цели. Нарушаването на задължението за ползване на земеделската земя по предназначение може да бъде основание за налагане на наказателна, административнонаказателна и договорна отговорност. Определянето на земеделското ползване на земеделските земи е от значение за секторното законодателство,  поради което съдържанието му се определя с чл. 2 ЗСПЗЗ, детайлизира се в чл. 2 от ЗООЗ, респ. в § 2, т. 1 от ДР на ЗАЗ, като последната разпоредба определя земеделското ползване – предмет на предоставяне на договора за аренда.²⁶ Изложеното аргументира изводът, че целесъобразността на промяната на предназначението на поземлени имоти в земеделски територии в горски такива следва да подлежи на ефективен и бърз контрол. 

Вследствие на изложените аргументи се оформя предложение за изменение на този вид трансформация (по смисъла на ЗУТ). Не е налице необходимост заповедта за промяна на предназначението на земеделски имот в горски да бъде съгласувана два пъти – веднъж от директора на РДГ и втори път от изпълнителния директор на ИАГ. Двойното допълнително произнасяне не допринася за прецизиране на правната уредба, тъй като законодателят е предвидил обвързана компетентност на водещия производството орган – той има една единствена възможност – да издаде заповед за промяна на предназначението.

Оформя се предложение de lege ferenda, чиято цел е да се повиши ефективността на разглежданото административно производство. Предложението се изразява в това, изпълнителният директор на ИАГ да бъде водещият производството орган, а крайният заключителен акт, издаван от него да е решение/заповед за промяна на предназначението или отказ. Неговата основна компетентност ще бъде подпомагана от  допълнителната компетентност на директора на РДГ чрез становище, което ще предхожда издаването на заповедта или отказа.

Целесъобразността и законосъобразността на административния акт, издаден от изпълнителния директор на ИАГ, ще може да бъде оспорена по административен ред, като самият административен орган, издал заповедта или отказа, ще има възможността да преразгледа на този етап своето решение, тъй като само при оспорването на акта по административен ред е възможно да бъде упражнено правото на отзив.

Оспорването по административен ред на решението или отказа на изп. директор на ИАГ пред министъра на земеделието, храните и горите е важен момент от предложението, защото министърът е органът, чиято отраслова компетентност се разпростира както върху земеделските, така и върху горските територии. Разбира се, заповедта за промяна, в разлежданото предложение, ако бъде издавана от изпълнителния директор на ИА,Г ще подлежи на оспорване пред съда и без да е изчертана възможността за нейното административно оспорване, но в този случай ще се ангажира подсъдността на съответния административен съд, а не на ВАС. Предложението няма претенции за изчерпателност, но оформено по този начин има за цел да създаде в най-голяма степен ефективен контрол върху дейността на администрацията при промяна на предназначението на земеделските територии в горски.

По отношение на безвъзмездното включване на нарушените територии за възстановяване в горски територии изразявам мнение, че важи казаното по-горе за промяна на предназначението на земеделските територии в горски такива. Контролът за целесъобразността на такова включване е оправдан и наложителен. В нарушените територии конкретното предназначение се определя с ПУП и може да бъде за възстановяване и рекултивация на кариери, рудници, насипища, хвостохранилища, депа за отпадъци, свлачища, срутища и други (чл. 8, т.5 ЗУТ). Поради това, контролът за целесъобразност и законосъобразност трябва да бъде ясно очертан и достъпен.

• Промяна на предназначението на земеделски територии в горски след извършена  инвентаризация

Друг вид трансформация, чрез която се променя предназначението на земеделски територии в горски, е регулирана в чл. 83 ЗГ. Основният момент, около който се структурира това специално административно производство, е извършването на инвентаризация на горските територии.²⁷ Най-общо, инвентаризацията се извършва за установяване състоянието на горските ресурси и изготвяне на тяхната оценка.

Необходимо условие, за да започне административното производство, е установяването, в резултат на инвентаризацията, че след 1 март 1991 г. поземлени имоти в земеделските територии са придобили характеристиките на гора по смисъла на ЗГ. Самото производство стартира с изготвянето на списъци, които съдържат описание и идентификация на имотите, придобили характеристиките на гора и с оповестяването и съобщаването им по начина, предвиден в правната норма (чл. 83, ал. 2 и ал. 3 ЗГ).

Списъците инкорпорират в себе си множество индивидуални административни актове по смисъла на чл. 21, ал. 2 от АПК, но с различни адресати (множество на брой, но конкретно определени). Тези индивидуални административни актове имат характеристиката на констативни актове, чрез които се констатира съществуващо към датата на издаването им конкретно фактическо положение. Тъй като изпълнителният директор на ИАГ е орган, подчинен на министъра на земеделието, храните и горите, а не на МС, по арг. от чл. 81, вр. чл. 82, ал. 1, т. 2 АПК, тези списъци подлежат на оспорване по административен ред пред непосредствено по-горестоящия орган – министъра на земеделието, храните и горите.  Списъците или части от тях могат да бъдат обжалвани и по съдебен ред пред съответния административен съд. 

Списъците, разглеждани като административни актове, представляват предвидени в хипотезата на правната норма юридически факти, от които се пораждат нови административни правоотношения. За адресатите на списъците се пораждат следните правни възможности, ограничени с преклузивни срокове: В шест месечен срок задълженото лице има право да подаде декларация до изпълнителния директор на ИАГ, чрез която да заяви по какъв начин ще ползва имота си – като земеделска или горска територия (чл. 83, ал. 4 ЗГ). Ако собственикът желае да продължи да ползва имота си като земеделска територия, подаването на декларацията поражда за него ново правоотношение – в тригодишен срок да почисти имота си от горскодървесна растителност (чл. 83, ал. 5 ЗГ). Неизпълнението на това задължение или неподаване на декларация в законоустановените срокове води до приключване на производството със заповед на министъра на земеделието, храните и горите.

Крайният заключителен административен акт на министъра има за последица промяната на основното устройствено предназначение на земеделския имот, който притежава характеристиките на гора, в имот в горски територии (чл. 83, ал. 6  от ЗГ).  

Заповедта на министъра на земеделието, храните и горите представлява индивидуален административен акт по чл. 21, ал. 1 АПК, защото като последица за правнозадълженото лице се поражда задължението да съобразява поведението си относно собствения му имот със специалното горско законодателство. Специалната правна норма не предвижда възможност министърът да делегира правомощието си за издаването на заповед по чл. 83, ал. 6 ЗГ на друго длъжностно лице от състава на министерството. Поради това издадената заповед подлежи на обжалване пред Върховния административен съд. Заповедта на министъра на земеделието, храните и горите не променя собствеността върху засегнатите поземлени имоти, но има за последица прилагането на специалните норми на Закона за горите към имота с променено устройствено предназначение.  

В чл. 83, ал. 9 ЗГ се регулира допълнителен вид трансформация, която не се обвързва с извършването на инвентаризацията. Цитираната разпоредба урежда промяната на предназначението на негодни за земеделско ползване територии по реда, предвиден за промяна след извършена инвентаризация.²⁸

            Тази разпоредба според мен е излишна, защото промяната на предназначението на нарушени и земеделски територии – те обхващат и негодните за земеделско ползване земи – в горски територии,  се извършва безвъзмездно при условията и по реда на чл. 81 ЗГ. Предвиденото в чл. 81 ЗГ производство е подкрепено от законодателя чрез неговия  безвъзмезден характер. Това е доказателство за поощряване на включването на други територии в горските, с цел прилагането на специалния административноправен режим, който съдържа добри лесовъдски практики за възстановяване, целесъобразно използване, опазване и възпроизводство .

Разпоредбата на чл. 83, ал. 9 съдържа в хипотезата си същите юридически факти, които са предвидени и в разпоредбата на чл. 81. Единствената разлика е в това, че собственикът образува производството по чл. 81 със заявление, подадено до директора на РДГ, а в ал. 9 на чл. 83 заявлението се подава отново от собственика, но до директора на ИАГ.

Повторното уреждане на вече уредени с друга разпоредба обществени отношения създава объркване и нарушава логиката в регулирането на този вид трансформация. Цел на законодателя трябва да бъде създаването на ясен, прозрачен и логичен  правен режим на горските територии. Стабилната правна рамка, ясната и лесно приложима правна регулация на отношенията, свързани с трансформации в горските територии представлява гаранция за защита на обществения интерес, произтичащ от важността на обекта на регулиране – горски територии. Единствено ясните и смислени разпоредби могат да създадат специален правен режим, разбиран като ефективен административен процес, чрез който да се създадат условия за отстраняване на вредни практики, породени от конфликти на интереси, безконтролност на управленските решения или злоупотреба с власт.

Разновидност на промяната на предназначението на земеделски територии в горски след извършване на инвентаризация (чл. 83 ЗГ), представлява промяната на предназначението по чл. 84 ЗГ. Административното производство по чл. 84 ЗГ се образува с декларация на лицето – собственик на поземлени имоти в земеделски територии, което е установило, че имотите му са придобили характеристиките на гора по смисъла на ЗГ след 1 март 1991 г., но желае да ги ползва като имоти в земеделска територия. Чрез декларацията, която подава заинтересованото лице – собственик, до директора на съответната РДГ, започва едно безспорно административно производство, което поражда следващи административни правоотношения, аналогични с тези, вече регулирани в чл. 83 ЗГ.

Изразявам становище, че административното производство по чл. 84 ЗГ се съдържа в основните си параметри в предходното административно производство по чл. 83 – а именно, промяна на предназначението на имоти в земеделски територии след извършена инвентаризация, поради което разпоредбата на чл. 84 ЗГ също се явява излишна. Мнението ми е обусловено и от факта, че определянето на това, дали един имот притежава характеристиките на гора, изисква твърде сериозна лесовъдска експертиза. Поради това считам, че съответните РДГ, като местни административни структури на ИАГ,  следва да следят състоянието и да извършват регулярна инвентаризация на имотите, попадащи в териториалния обхват на дирекцията и да стартират конкретното производство за промяна на предназначение във всички случаи, когато даден имот в земеделски територии притежава характеристиките на гора.

Заключение: Разгледаните административни производства, с успешното провеждане на които се променя основното предназначение на поземлените имоти в горски територии или обратно – други поземлени имоти придобиват характеристиките на горски, са най-важните трансформации в горите. Те водят до промени в устройствените планове, а устройствените планове се определят от правната теория като своеобразни обществени договори, защото предполагат широко и демократично участие на обществеността при тяхното приемане, изменение или прилагане.²⁹

Вследствие на това, промяната на устройственото предназначение на даден поземлен имот засяга в най-голяма степен обществения интерес. В тези производства е заложена волята на законодателя и обществото, превръщането на горски територии в друг вид територии да бъде  строго регулирано като изключение. Такъв извод се следва както от императивността на условията за извършване на тази промяна, така и от това, че промяната на предназначението на горски територии в друг вид територии поражда за лицето, в чиято полза е постановена, задължение за плащане на цена, която има компенсационен характер. Аргументът се следва от чл. 78, ал. 1, вр. чл. 73, ал. 3 ЗГ, съгласно който приходите от промяна на предназначението на поземлени имоти в горски територии се разходват само за залесяване и строителство и поддръжка на горски пътища (чл. 73, ал. 3 ЗГ) или за създаване на нови гори (чл. 86, ал. 7 ЗГ).

Важността на разглежданата материя за обществото и за устройството на територията като цяло, произтича от необходимостта да бъдат балансирани разнопосочни интереси. Генералната цел на действащото горско законодателство също може да бъде сведена най-общо до съчетаване и балансиране на разнопосочни интереси в горския сектор. В този смисъл, създадените административни производства за извършване на трансформация в горските територии, като част от административноправния режим за тези територии, представляват своеобразна гаранция за защита на обществените интереси, изразени в специалните правни норми.

За да се постигне ефективно такъв сложен баланс, необходимо условие е разпоредбите,  регулиращи трансформациите в горските територии да бъдат ясни, прозрачни, конкретно и точно формулирани. Именно важността на разгледаната материя поражда необходимост от подобряване на правната уредба, която в действащия си вид разкрива  противоречия, повторения и дори откровени грешки.

Стабилната правна рамка, ясната и лесно приложима правна регулация на отношенията, свързани с трансформации в горските територии представлява гаранция за законност в тези обществени отношения. Единствено ясните и смислени разпоредби могат да създадат специален правен режим, разбиран като ефективен административен процес, чрез който да се се игнорират и ограничат вредни практики, породени от конфликти на интереси, безконтролност на управленските решения или злоупотреба с власт. Подобряването на правната уредба и създаването на прецизни и ясни специални разпоредби е необходимо условие, за да се избегнат негативни последици и препятствия от чисто ведомствен, секторен или административно-бюрократичен характер.³⁰

д-р Милена Личева

Изображение – wirestock

1. Джеров Ал, Еврев П., Гегов К., Цит. съч., с. 242-252
2. Виж http://rechnik.info/
3. Виж Костов М., Компетентността като правосубектност на държавен орга, сп. Правна мисъл, кн.3/1979 г.; Хрусанов Д., Органите на държавно управление като страни в административни процесуални правоотношения, Годишник на СУ „Кл. Охридски“, кн. II, том 75, 1982 г., Лазаров К., Тодоров Ив., Административен процес, изд. Сиела, С.,2018 г., стр. 73-74
4. Лазаров К., Тодоров Ив., Административен процес, С., Сиела, 2009 г., с. 123
5. Зиновиева Д., Правни проблеми при съгласуване волеизявленията на административните органи при издаване на индивидуални административни актове, сп. Правна мисъл, кн.3, 1994 г., материалът е публикуван и  на www.ciela.net
6. ЗИД на АПК, ДВ, бр. 77 от 2018 г., в сила от 01.01.2019 г.
7. Янкулова С., Николова Т., Промените в АПК 2018 г.,ИК Труд и право, С. с.160-173
8. Решение № 5 на КС от 19 април 2019 г. по к.д. № 12 от 2018 г, обн. ДВ, бр. 36 от 3 май 2019
9. Ставру С., Илиев П., Публични вещни права, С., Фенея, 2009, с.82
10. Янкулова С., Николова Т., Цит. съч., с. 163
11. Зиновиева Д., Компетентност на административните органи, Сиела, С., 2018, с. 123-126
12. Зиновиева Д. Цит съч.,  с. 7-9, www.ciela.net
13. Зиновиева Д., Компетентност на административните органи, С., Сиела, с.190-197
14. Костов М., Компетентността като правосубектност на държавен орган, сп. Правна мисъл, кн.3/1979 г.,с.34-47
15. Тодоров Ив. Издаване на индивидуаллни административни актове,С.:Сиела, 2014, с. 225
16. Лазаров К. По някои въпроси на т.нар. смесени състави с гражданскоправни последици и Бъдещата им правна уредба,//Социалистическо право, №. 5/1969
17. В този смисъл и Стоянов В, Куртева Ст., Стойкова Ю, Правен режим на земеделските земи и горските територии, С.: ИК Труд и право,,2011 г., с.295- 296
18. Това мнение се споделя и от Стоянов В., Ст. Куртева, Ю. Стойкова, Цит. съч., с.. 295
19. Виж повече по въпроса Панайотова Ем., Основни принципи на изпълнителната дейност по АПК, С.,Сиби, 2018, с. 140
20. Заглавието на този подраздел е заимствано от Стоянов В., Ст. Куртева, Ю. Стойкова, Цит. съч., с. 297
21. Джеров Ал, Еврев П., Гегов К., Цит. съч. с.247
22. Лазаров К., Тодоров Ив. Цит. съч., С, Сиела, 2018, с.173
23. Зиновиева Д., Правни проблеми при съгласуване…………., сп. Правна мисъл, кн.3, 1994 г., материалът е публикуван и  на www.ciela.net
24. Сивков Цв. Основи на устройство на територията, С., Софи – Р, с. 25
25. Сивков Цв. Цит. съч., с.24
26. Повече по въпроса Стоянов В., Куртева Ст., Стойкова Ю., Цит. съч., с. 46-51
27. Съгласно § 1, т. 26 от ЗГ „инвентаризация на горските територии“ е установяване на площта, количествените и качествените характеристики на горските територии по конкретни горскостопански показатели чрез оглед и измерване.
28. Чл. 83, ал. 9 Независимо от извършването на инвентаризацията по ал. 1 негодни за Земеделско ползване територии могат да бъдат включени в горските територии по реда на ал. 7 и 8 въз основа на писмено заявление от собственика на имота до изпълнителния директор на Изпълнителната агенция по горите.
29. Джеров Ал., Еврев П., Гегов К., Цит. съч., с.250
30. Джеров Ал., Еврев П., Гегов К., Цит. съч., с. 248-249