Глава II, § 3. Покупко–продажба, замяна и уедряване на поземлени имоти в горски територии като вид трансформации в горските територии

Към материята, свързана с трансформации в горските територии, представеният труд предлага разглеждането на административните производства, насочени към извършване на разпоредителни сделки с гори и горски територии. Това са покупко-продажбата, замяната и уедряването на поземлени имоти в горски територии. Уедряването, като специфична правна конструкция, съдържа характеристиките и има вещноправния ефект на замяната. Обосновката за обединяване на тези разпоредителни способи под общото наименование трансформации в горските територии е следната:

Съответният вид разпореждане – продажба, замяна, уедряване – води до промяна на субекта на правото на собственост и в следствие на това – до промяна на вида на административноправния режим и на интензитета на властническо въздействие. С оглед субекта на правото на собственост  – държава, общини, физически или юридически лица – се прилагат различни по своето съдържание правни норми на специалното горско законодателство и различен по сила властнически метод на правно регулиране.

Административноправният режим на горите и горски територии – държавна собственост – е в най-голяма степен регулаторен. Той е изграден около закрепения в чл. 18, ал. 6 КРБ принцип, че държавните имоти се стопанисват в интерес на гражданите и обществото.

Административноправният режим, въведен със ЗГ за горските територии – собственост на физически или юридически лица, е структуриран около разбирането, че освен императивните разпоредби, свързани с обекта на правото – поземлени имоти в горски територии, всички останали правоотношения трябва да бъдат оставени на преценката на самия собственик.

Същото важи и за гори и горски територии – общинска собственост, като в този случай ЗГ съобразява специалния административноправен режим за гори – общинска собственост, с функциите на общината като орган на местно самоуправление. Поради това, административноправният режим за общинските горски територии се допълва субсидиарно с разпоредбите на  ЗОбС и ЗМСМА. В разглежданите случаи специалните разпоредби регулират ограниченията за допустимост на съответния вид разпореждане с горски територии – частна общинска собственост. Редът и условията за извършване на конкретния разпоредителен способ се съдържат в Закона за общинската собственост. Съгласно чл. 8, ал. 11 ЗОбС актовете на общинския съвет и на кмета за придобиване, управление и разпореждане с имоти и вещи – общинска собственост, подлежат на контрол и могат да бъдат оспорвани по реда на чл. 45 от ЗМСМА.¹

Предмет на разглеждане в настоящия раздел са покупко-продажбите или замените на поземлени имоти в горски територии, по които страна е държавата, защото тези обществени отношения представляват основна част от административноправния режим на горските територии. Това е така освен поради причините, изложени по-горе, също и поради факта, че  държавата е най-големият собственик на горски територии – 74,5% от горските територии са собственост на държавата. А тя, съгласно Конституцията, е длъжна да управлява държавното имущество в интерес на гражданите и обществото.

Трансформация в горските територии представлява и продажбата на  имоти в горски територии – частна общинска собственост, на физически или юридически лица и обратно, както и замените  на имоти – частна общинска собственост с имоти, собственост на физически или юридически лица. Редът, по който този вид трансформации се извършват, не е предмет на специалната правна уредба. Тези обществени отношения се регулират от Закона за общинската собственост (чл. 40, ал. 1 ЗГ), като специалната правна уредба въвежда само някои условия/ограничения за допустимост, произтичащи от спецификата на обекта на разпореждане – горски територии.    

В този раздел от представения труд не се акцентира върху вещноправния характер на съответния способ на разпореждане, а се разглежда развитието на специалните административни производства и вида на юридическите факти от сложните фактически състави, водещи до съответния разпоредителен ефект.

• Покупко-продажба на поземлени имоти в горски територии

Легалното определение за „покупко-продажба“ се съдържа в чл. 183 ЗЗД, съгласно който, с договора за продажба продавачът се задължава да прехвърли на купувача собствеността на една вещ или друго право срещу цена, която купувачът се задължава да му заплати.

Покупко-продажбата е разпоредителната сделка, чрез която държавата, общините, физически или юридически лица могат да придобиват или продават горски територии, при спазване на законовите изисквания за това.  Вследствие на нейния вещноправен транслативен ефект се сменя титуляра на правото на собственост, което има за последица промяна и на приложимия административноправен режим.

Придобиването от държавата на горски територии се извършва чрез специална процедура. Тя се се инициира чрез решение на МС, с което се възлага на министъра на земеделието, храните и горите да проведе процедурата и да сключи договор за покупко-продажба на поземлени имоти в горски територии (чл. 31-32 ЗГ). Правомощието на МС произтича от неговото конституционно задължение да организира стопанисването на държавното имущество (чл. 106 КРБ).

Решението на МС не представлява административен акт по смисъла на чл. 21 и на чл. 65 от АПК. Това решение е етап от предвидената в закона процедура за придобиване, управление и разпореждане с недвижим имот. То не е проявление на отношения на власт и подчинение, тъй като при неговото издаване МС не упражнява  властническа компетентност.² В своята практика Конституционният съд приема, че не подлежат на съдебен контрол актове на Министерския съвет, които той издава не като орган на власт, а като равнопоставена страна в правоотношения по повод управление и разпореждане с държавно имущество, защото те имат гражданскоправни последици и компетентни да се произнасят по тях са общите съдилища.³  

Процедурата за закупуване на горски територии, която министърът на земеделието, храните и горите провежда, представлява смесен фактически състав, който обхваща както административноправни елементи, така и елементи с гражданскоправен характер. Сключването на договор за прехвърляне на собствеността върху имот в горски територии, който несъмнено е гражданско волеизявление между равнопоставени страни, се предхожда от административна фаза.

Административните правоотношения, характеризиращи се с отношения на власт и подчинение, обхващат решението на министъра за откриване на процедурата, което трябва да отговаря на условията и да има съдържанието, предвидено от правната норма (чл. 32, ал. 2 и ал. 3 ЗГ); оповестяването на това решение по реда на чл. 32, ал. 4 ЗГ; преценката на писмените предложения от собствениците, включително и на предложената от тях цена, която се извършва от назначена ad hoc комисия (чл. 32, ал. 6 ЗГ); изготвянето на протокол от тази комисия, както и изготвяне от изпълнителния директор на ИАГ на становище, проект на решение и проект на договор за закупуване на имотите на лицата, чиито предложения са приети (чл. 32, ал. 7 ЗГ).

Административните правоотношения приключват с издаването на административния акт – решение на министъра на земеделието, храните и горите, с което се обявяват лицата, чиито предложения са приети. При вземане на това решение министърът действа в качеството си на орган на власт, който в кръга на предоставените му правомощия и в условията на обвързана компетентност издава, при наличието на определените от закона предпоставки, решение за придобиване на право на собственост или отказва издаването му. Това решение засяга правата и законните интереси на лицата – собственици на поземлените имоти, предложени за закупуване.

В това административно правоотношение лицата, предложили имотите си за закупуване и административният орган не са равнопоставени, а отношенията са на власт и подчинение, характерни за административното правоотношение. Това е така, защото издаването на заповедта не зависи от волеизявлението на две страни, а единствено от административния орган, който преценява налице ли са предпоставките за придобиване от държавата на правото на собственост върху поземлени имоти в горски територии. Отделно от това, административният орган определя едностранно цената на имота и другите плащания. Вследствие на изложеното, решението на министъра на земеделието, храните и горите притежава всички характеристики на индивидуален административен акт.⁴

Решението на министъра също се състои от административноправни и от гражданскоправни елементи. В рамките на правната норма, решението, което взима министърът като административен орган, трябва да бъде съобразено с подготвителните етапи от процедурата, които мотивират избора на икономически най-изгодното предложение. Решението на министъра на земеделието, храните и горите следва да подлежи на съдебен контрол по отношение на неговата законосъобразност. В частта му, в която се съдържа волеизявление относно избора на най-добрите предложения, а именно тези, които максимално и в най-висока степен удовлетворяват икономическите и стопанските критерии за покупката, решението е с гражданскоправен характер. Гражданскоправната част на решението, тази, която той осъществява в изпълнение на субективното си право на избор, не може да се контролира от съда. Изключително субективно право на провеждащия процедурата административен орган, в рамките на оперативната му самостоятелност, е да прецени кои са най-благоприятните за него условия за изпълнение на предмета на покупко-продажбата, като с избирането на икономически най-изгодното предложение се постига и целта на закона.⁵

Държавата може да продава поземлени имоти в горски територии – частна държавна собственост, само за прекратяване на съсобственост между нея и други съсобственици и когато, с влязъл в сила общ устройствен план, е предвидена промяна на предназначението на горската територия за създаване на нови или разширяване строителните граници на съществуващи урбанизирани територии (чл. 33, ал. 1, т. 1 и т 2 ЗГ). Разпоредбите, ограничаващи възможността на държавата да продава горски територии, са продиктувани отново от обществения интерес, изискващ опазването и рационалното използване на ресурсите гора и горски територии.  Поради това, с чл. 33, ал. 3 ЗГ е въведена изрична забрана за продажба на поземлени имоти в горски територии – частна държавна собственост, попадащи в Европейската екологична мрежа Натура 2000, когато това се извършва за създаване на нови или разширяване строителните граници на съществуващи урбанизирани територии.

Продажбата на горски територии – частна държавна собственост при прекратяване на съсобственост се извършва без провеждане на търг (чл. 33, ал. 6 и ал.7 ЗГ). Тази разпоредба е функция от правото за делба, което се поражда от всяка дялова имуществена общност, без оглед основанието за възникване на съсобствеността. То не зависи от качеството на лицата, които са участници в имуществената общност, защото в обективното право липсват ограничения, основани на този признак.⁶

Прекратяването на съсобствеността между държавата и физически, юридически лица и общини върху имоти в горски територии, представлява сложен фактически състав, включващ административен акт и гражданско-правна сделка, като отношенията на неравнопоставеност са само относно волеизявлението за продажбата/ изкупуването на държавния дял, и само те подлежат на съдебен контрол. Не подлежи на такъв определянето на цената, която се формира по реда на наредбата по чл. 86, ал. 2 ЗГ. Държавата, в лицето на министъра на земеделието, храните и горите, не може да бъде принудена да приема друга, предложена от съсобствениците цена, без да бъде проведена съответната процедура по определянето на цената на дела на държавата.⁷

В останалите случаи продажбата на горски територии се извършва след провеждане на търг по реда на Закона за държавната собственост (чл. 33, ал. 2 ЗГ).

Търгът се открива със заповед на министъра на земеделието, храните и горите, но когато началната цена за провеждане на търга е над 500 000 лева, той се провежда след решение на МС по предложение на министъра на земеделието, храните и горите (чл. 34 ЗГ). Предложението на министъра се явява подготвителен, несамостоятелен акт – част от сложния фактически състав, а липсата на самостоятелно и годно за изпълнение съдържание го лишава от възможност за съдебен контрол.⁸

Тръжната процедура по ЗДС, към която препраща чл. 33, ал. 2 от ЗГ, съдържа смесен фактически състав с административноправни и гражданскоправни елементи – заповед за откриване на търга, заповед за определяне на купувача, цената и другите плащания и сключване на договор за покупко-продажба между страните.

По силата на специалната правна норма на чл. 34 ЗГ, търгът се открива с административноправен елемент –  заповед на министъра на земеделието, храните и горите за провеждането на търга и за условията, при които трябва да се проведе.

Законът за горите не определя орган, който е компетентен, след приключване на тръжната процедура  да издаде заповед за определяне на купувача и цената, както и да сключи договора за покупко-продажба. Не съществува и норма, препращаща към разпоредби от самия закон. Компетентността на административния орган е най-важната негова характеристика и се определя единствено чрез правна норма. Това е така, защото компетентността се реализира в конкретни властнически правомощия. Не съществува възможност разпоредбите, определящи компетентността на органа да се тълкуват разширително или стеснително, защото в правната доктрина „компетентността“ се определя също и като правосубектност на органа. Актовете, страдащи от порока некомпетентност са незаконосъобразни до степен на нищожност.⁹ 

Поради това, на основание чл. 46, ал.2 от ЗНА и субсидиарното приложение на ЗДС, следва да се приеме, че органът, който разполага с изрично определена чрез правна норма компетентност да финализира тръжната процедура, е областният управител по местонахождение на имота.¹⁰ Областният управител следва да издаде заповедта, с която се определят купувачът, цената, условията за нейното плащане и другите дължими плащания (чл. 55, ал. 1 ППЗДС). Тази заповед по правната си същност е административен акт, с който областният управител изразява воля за прехвърлянето и подлежи на обжалване по реда на АПК (чл. 55, ал. 3 ППЗДС). Волята за прехвърлянето е формирана и изразена и от двете страни по тръжната процедура, поради което административните елементи на смесения фактически състав на прехвърлянето са изчерпани. Гражданскоправният елемент от смесения фактически състав представлява сключването на окончателния по процедурата договор в съответната форма между областния управител и лицето, определено за купувач, като собствеността се прехвърля на купувача от датата на сключване на договора (чл. 58, ал. 2 ППЗДС).Съдебната практика приема, че договорът може да бъде заместен и с конститутивното съдебно решение по иск с правно основание чл. 19, ал. 3 ЗЗД.¹¹

Изразявам становище, че субсидиарното приложение на общата правна уредба към специалната, значително усложнява правната регулация. Най-вероятно в този случай става дума за пропуск от страна на законодателя. Мотивите за такова твърдение са следните:

Общата правна уредба в ЗДС е изключително подробна, поради което законодателят е предвидил субсидиарното приложение на общия закон към специалния Закон за горите. Може би целта е била, чрез специалната регулация да се очертаят само спецификите, свързани с обекта на покупко-продажбата – гори и горски територии – и да се създаде, по силата на специална правна норма, компетентност на министъра на земеделието, храните и горите – разбирана като конкретни негови правомощия, относно разпореждането с имоти в горски територии – частна държавна собственост. Този цел не е постигната, нещо повече – специалната правна регулация е непълна.

Празнотата в правната норма може успешно да бъде преодоляна чрез допълнение на чл. 34, ал. 1 от ЗГ, с което в текста на разпоредбата да се конкретизира компетентността на министъра на земеделието, храните и горите в следния смисъл: След провеждането на търга министърът на земеделието, храните и горите издава заповед за определяне на купувача, цената, условията за нейното плащане и другите дължими плащания и сключва договор за покупко-продажба с определеното за купувач лице.

• Замяна на горски територии – частна държавна собственост

Замяната на горски територии – частна държавна собственост, представлява трансформация в смисъла, използван в представения труд, защото правилата за продажбата  се прилагат съответно и при замяната, като всеки от заменителите се смята за продавач на това, което дава, и за купувач на това, което получава (чл. 223 ЗЗД).

            Когато предмет на замяната е имот – частна държавна собственост, чиято оценка е под 100 000 лева, разпоредбата на чл. 36 ЗГ регулира последователното (сукцесивно) проявление на отделните юридически факти /административно– и гражданскоправни/ от смесения фактически състав, както следва: издаден и връчен на заявителя индивидуален административен акт – заповед на министъра на земеделието, храните и горите (чл. 36, ал. 8), плащане от заявителя на дължимите данъци, такси и разноски (чл. 36, ал.9) и сключване на договор между министъра на земеделието, храните и горите и заявителя, който договор следва да бъде вписан (чл. 36, ал. 10 ЗГ). Административното производство се образува с писмено заявление от заинтересованото лице, подадено до съответната регионална дирекция по горите (чл. 36, ал. 3).  Разпоредбата на чл. 36, ал. 4 ЗГ гласи, че регионалната дирекция по горите комплектува преписка по подаденото заявление и я изпраща, придружена със становище, в Изпълнителната агенция по горите.

В тази разпоредба най-вероятно отново става дума за грешка в редакцията, защото административният орган, който може да даде становище в качеството си на „помощен“ административен орган, е директорът на съответната регионална дирекция по горите. Самата регионална дирекция представлява администрацията, която има за задача, съгласно длъжностните характеристики на отделните служители, да подпомага дейността на директора на РДГ, като местен орган на изпълнителната власт (арг. чл. 19, вр. чл. 4 и 5 ЗА).

Изпълнителният директор на ИАГ също е „помощен орган“,защото в съответния срок дава становище по заявлението, за което уведомява заявителя(чл.36, ал. 5 ЗГ). Предвиденото в разпоредбата на правната норма уведомяване на заявителя е с неясни последици.  Административният орган, пред който се развива това специално производство, е министърът на земеделието, храните и горите/определено от него длъжностно лице от състава на министерството (чл. 36, ал. 7 ЗГ). Той е органът, който издава решение за замяна или отказ, които се съобщават на заявителя и в случаите на отказ, решението може да се обжалва по реда на АПК (чл. 36, ал. 12 ЗГ).

Изпълнителният директор на ИАГ дава, в качеството си на „помощен/допълнителен“ орган, своето становище. Това становище няма характер на индивидуален административен акт, тъй като административното производство не е приключило. Становището, за което изпълнителният директор на ИАГ уведомява заявителя, може да предизвика единствено прекратяване на производството по искане на страната, по чиято инициатива то е започнало, тъй като няма специална правна норма, изключваща приложението на чл. 56 АПК. 

Неясна е и разпоредбата на чл. 36, ал. 6 ЗГ, която гласи, че при положително становище по заявлението, изпълнителният директор на ИАГ предлага на министъра на земеделието, храните и горите да издаде заповед за замяна. Разпоредбата не уточнява, какво следва при наличието на отрицателно становище. Ако при отрицателно становище правната норма бе предвидила, че изпълнителният директор не прави предложение до министъра, то тогава би имало смисъл заявителят да бъде уведомен за това отрицателно становище, което вече ще има характеристиките на индивидуален административен акт, подлежащ на обжалване и по административен, и по съдебен ред.  

Но от анализа на ал. 7 и ал. 12 от ЗГ следва изводът, че становището на изпълнителния директор на ИАГ – положително или отрицателно – представлява „подготвителен“ административен акт, издаден от „помощен“ орган в това специално административно производство. Предложението, което прави той до министъра, от своя страна се характеризира като инициатива за приключване на производството, заедно със становище за решаване на материалноправния въпрос по същество.¹² Това е така, защото  органът, който притежава компетентността да издаде заповед за замяна или отказ, е министърът на земеделието, храните и горите или определено от него длъжностно лице от състава на министерството (чл. 36, ал. 7 ЗГ). Защитата на заинтересованото лице срещу отказа се извършва по реда на АПК, като при наличието на предвидената с правната норма възможност за делегиране на това  правомощие, обжалването ще бъде пред съответния административен съд.   

Съгласно разпоредбата на чл. 35, ал. 2 ЗГ замяната на поземлени имоти в горски територии – частна държавна собственост, с оценка над 100 000 лева се извършва с решение на МС по предложение на министъра на земеделието, храните и горите.

Проблемът в тази разпоредба произтича от това, че решението на МС не може самостоятелно да предизвика разпоредителния ефект на замяната, защото той се постига след изпълнението на сложен смесен фактически състав. Сравнителният анализ на общата правна уредба в ЗДС, съгласно която решение на МС е необходимо при замяна на имоти – частна държавна собственост, чиято оценка е над 500 000 лева, предвижда следната последователност на изпълнение на отделните юридически факти: Решение на МС за извършване на замяната; заповед на министъра на регионалното развитие и благоустройството, издадена въз основа на решението на МС; сключен договор за замяна между министъра на регионалното развитие и благоустройството и лицето, определено в заповедта (чл. 45, ал. 4 ЗДС).

В Закона за горите липсва оправомощаване на конкретен орган, който въз основа на решението на МС да издаде заповед и да сключи договора за замяна. Липсва и препращаща норма към процедурата за извършване на замяната с имоти – частна държавна собственост, чиято оценка е под 100 000 лева. Свободното тълкуване според мен в този случай, при липса на ясно изразена воля на законодателя, крие сериозни опасности.

Мотивите ми за това са следните:

Изчерпателното изброяване в чл. 35 ЗГ на допустимостта на замяната на имоти в горски територии – частна държавна собственост, представлява своеобразна превенция срещу злоупотреби от страна на самата държава – в лицето на нейните изпълнителни органи – с този разпоредителен способ относно имоти в горски територии – частна държавна собственост.¹³ Такава превенция срещу злоупотреби представлява и решението на МС, необходимо за замяната на имоти – частна държавна собственост с оценка над 100 000 лева.

Ограниченията и изчерпателното изброяване на случаите за допустимост на замяната на горски територии – частна държавна собственост, представляват законодателна последица от предходно, непремерено и необосновано законодателно уреждане на тази материя. С изменение на Закона за горите (1997 г., отм.) от 18 февруари 2003 г., се създадоха специални правни норми, регулиращи извършването на замени с гори и земи от горския фонд – частна държавна собственост с гори и земи – собственост на физически, юридически лица и общини. С тях се въведе необосновано и сериозно отклонение от пазарните механизми, заложени в Закона за държавната собственост и се създадоха оправдани опасения, че общественият интерес при извършването на този разпоредителен способ с имоти  – частна държавна собственост, не е надлежно защитен. Замените се извършваха при липса на каквито и да е критерии за допустимост на този разпоредителен способ, извършваха се по административни, несъобразени с пазара и предвидени в подзаконов нормативен акт цени, а не на база пазарни оценки, каквито предвижда общата правна уредба.¹⁴

Породеното социално напрежение доведе до приемане на Решение на 41-то ОНС, с което се спряха производствата за промяна на предназначението на гори и земи от горския фонд, придобити от физически и юридически лица, чрез замяна с гори и земи от горския фонд – частна държавна собственост.¹⁵

Извършените замени в  периода 1 януари 2007 г. – 27 януари 2009 г. пораждат негативни последици и към този момент, защото в процедура по чл. 108, параграф 2 от ДФЕС, ЕК постанови Решение относно схема за помощ приведена в действие от Република България при замените на горска земя.¹⁶ Вследствие на това решение, и на осн. чл. 14, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 659/1999, тази помощ следва да бъде възстановена от бенефициерите, ведно с лихвите, обхващащи периода от датата, на която неправомерната помощ е била предоставена на разположение на бенефициера, до датата на нейното действително възстановяване.¹⁷

Негативна последица от извършените в този период замени се съдържа и в разпоредбата на § 3, ал. 1 от ПЗР на действащия ЗГ. С нея се въвежда  забрана за промяна на предназначението и за извършване на строителство в поземлени имоти в горски територии, които физически и юридически лица или общини са придобили от държавата в резултат на замени, извършени до деня на обнародването на действащия ЗГ в „Държавен вестник“, като ограничението се прилага и при промяна на собствеността върху имотите. В първата алинея на § 3 от ПЗР на ЗГ е въведена забрана по отношение на определяем кръг имоти, чиято индивидуализация и попадането им в обхвата на забраната се извършва чрез списък от административния орган – министъра на земеделието, храните и горите,  а оповестяването на третите лица за наличието на ограничения в правото на собственост се извършва чрез вписването им в публично достъпните регистри на Агенцията по геодезия, картография и кадастър и Агенцията по вписванията.¹⁸ 

Изводи: Извършената ретроспекция има за цел да припомни, че необоснованите и нелогични законодателни решения водят до изключително тежки последствия. Негативният опит от последиците, предизвикани от замените по отменения Закон за горите, би следвало да ангажира волята на законодателя за създаване на специална правна уредба за всички видове трансформации в горски територии, която да е ясна, прозрачна и последователна. За съжаление, анализът на тези трансформации разкрива празноти и противоречия в уредбата, което е слабост на правния режим.

В регулацията, свързана конкретно със замените на имоти в горски територии – частна държавна собственост, също е налице празнота в правната норма, защото законодателят не определя органа, който след взето решение на МС, разполага с правомощието да издаде заповед и от името на държавата да сключи договора за замяна за имоти, чиято оценка е над 100 000 лева. Тази празнота се свежда отново до компетентността на административния орган. Според практиката на ВАС нарушаването на правилата на който и да е от видовете компетентност (по време, по материя, по място, по степен) води до нищожност на административния акт.¹⁹ Компетентността на административния  орган е и най-важната гаранция за законността в държавното управление и в частност, в административния процес.

Липсва изрична воля на законодателя, че в случаите, в които оценката на заменяния имот – частна държавна собственост, е над 100 000 лева, се следва процедурата, предвидена в следващия член 36 от ЗГ, който регулира замяната на имоти – частна държавна собственост с по-ниска стойност. Липсата на препращаща норма в този смисъл означава, че или е налице пропуск на законодателя или точно обратното – законодателят е предвидил намесата наминистъра на регионалното развитие и благоустройството, притежаващ компетентност по силата на общата правна уредба в ЗДС, като вид превенция срещу ведомствени злоупотреби с власт. В последния случай оформената празнота в специалната правна уредба следва да бъде запълнена чрез прилагане на общата правна уредба, предвидена в ЗДС.  След решението на МС за извършване на замяна на поземлен имот в горски територии – частна държавна собственост, чиято оценка е над 100 000 лева, органът, компетентен да издаде заповед и да сключи договора за замяна, ще е министърът на регионалното развитие и благоустройството, чиято компетентност е определена със ЗДС. 

Мисля, че в разглеждания случай най-вероятно става дума за пропуск от страна на законодателя, защото ако волята му беше насочена към прилагането на общата правна уредба, то той не би регулирал тези обществени отношения и в специалния закон. Последиците от недовършения фактически състав в разпоредбата на чл. 35, ал. 2 ЗГ и породената от това необходимост от субсидиарното приложение на общата правна уредба, могат да бъдат преодолени със създаването на изричен текст в правната норма, оправомощаващ министъра на земеделието, храните и горите, въз основа на взето решение на МС, да издаде заповед и да сключи договор за замяна на поземлени имоти в горски територии – частна държавна собственост, чиято оценка е над 100 000 лв.

Считам, че в този случай не трябва да се допуска делегиране на правомощието за издаване на заповед от министъра на земеделието, храните и горите на определено от него длъжностно лице от състава на министерството. Делегирането на правомощия, в случаите, когато те са свързани с разпореждане с горски територии, е неприемливо, защото води до накърняване на конституционно оправданите правни очаквания. Мисля, че не трябва да се делегира това правомощие и в случаите, когато се извършва замяната на имот – частна държавна собственост на стойност до 100 000 лева. Мотивите са свързани със степента на защита на обществения интерес, произтичащ от важността на тези отношения за държавата и обществото.  Именно общественият интерес налага ангажиране на специалната компетентност на министъра като орган на изпълнителната власт, относно ръководенето, координирането и контрола в осъществяването на държавната политика в горските територии. Вследствие на тази специална компетентност, министърът е и лицето, носещо пряка отговорност – политическа, административнонаказателна, също и наказателна, за недопускането на злоупотреби с държавния ресурс – горски територии и свързаните с тях обществени интереси.

•   Уедряване на имоти в горски територии

Определение: Уедряването на поземлени имоти в горски територии представлява специално административно производство, с успешното провеждане на което, чрез транслативния вещноправен ефект на замяната, се постига преразпределение на поземлени имоти в горски територии, с цел техните собственици да получат уедрени имоти, в замяна на техни по-малки и разпръснати имоти. Това производство се характеризира с динамичен фактически състав, в който всяко волеизявление или действие поражда административно правоотношение, осигуряващо придвижване на производството до неговия край – издаване на заключителния акт, който слага край на производството и има материалноправно действие.²⁰

Правната уредба на уедряването се съдържа в чл. 38 от ЗГ. Уедряването е допустимо за всички видове частна собственост върху горски територии – държавна, общинска или на физически и юридически лица. Физически и юридически лица, собственици на горски територии, могат да предлагат уедряване, ако са обединени в горско сдружение (чл. 38, ал.1 ЗГ). Причините за въвеждане на такова условие са свързани с малкия процент собственост върху горски територии, принадлежащ на физически и юридически лица.  Недържавните горски територии са 23,5%, в т.ч. общински – 12,0%, на частни физически и юридически лица – 11,0%, на религиозни организации – 0,5% и гори, създадени върху бивши земеделски земи – 2,0%.²¹ Чрез сдружаване на собственици на малки по площ  поземлени имоти в горски територии, се създават условия за прилагане на компетентно управление и на подходящи лесовъдски системи за стопанисване и охрана.

Характеристики на административното производство:

Производството се образува с предложение от заинтересованите лица до министъра на земеделието, храните и горите. Предложение за уедряване на поземлени имоти в горски територии могат да подават и държавните горски стопанства, държавните ловни стопанства и общините (чл. 38, ал. 2 ЗГ). Въпреки, че законът за горите не съдържа такова уточнение, по тълкувателен ред правим извода, че държавните горски стопанства и държавните ловни стопанства подават предложение за уедряване, когато от уедряването се засягат имоти – частна държавна собственост, а общините подават предложение в случаите, когато  уедряването обхваща имоти – частна общинска собственост. Предложението за уедряване трябва да съдържа данни за собствениците и за имотите, които ще бъдат включени в плана за уедряване, като към него се прилага копие от картата на възстановената собственост или от кадастралната карта, върху която собствениците са отразили предложението си за уедряване (схема на желанията – чл. 38, ал. 3 ЗГ).

Предложението трябва да е придружено с писмено съгласие на собствениците на засегнатите имоти (чл. 38, ал. 3 ЗГ). Разпоредбата на правната норма не определя органа, който дава съгласие за започване на производство по уедряване на имоти – частна държавна или общинска собственост. По тълкувателен ред може да се направи следният извод:  Съгласно чл. 38, ал. 10 ЗГ включването в плана за уедряване на горски територии – държавна и общинска собственост, се извършва след предварително писмено съгласие от министъра на земеделието, храните и горите, съответно от общинския съвет. Per argumentum a fortiori, съгласието за започване на производството по уедряване на поземлени имоти – частна държавна или общинска собственост следва да бъде дадено от същите органи.

Аргумент за това становище се съдържа и в самата правна конструкция на уедряването. Уедряването представлява разпореждане с поземлени имоти в горски територии, съдържащо елементи на замяната, поради което съгласието за разпореждане с тези имоти следва да бъде дадено от компетентните органи, упражняващи правата на собственост на държавата или общината, т.е. министърът на земеделието, храните и горите или общинския съвет.

Административният орган, пред който се развива производството, е министърът на земеделието, храните и горите. В двумесечен срок от получаване на предложението за уедряване, министърът се произнася по него с писмено становище. Положителното становище на министъра на земеделието, храните и горите се явява положителна процесуална предпоставка за продължаване на административното производство(чл. 38, ал. 4 ЗГ).

Законът за горите не развива хипотезата на правната норма със случаите, в които становището на министъра е отрицателно. По тълкувателен ред стигаме до извода, че отрицателното становище на министъра на земеделието, храните и горите слага край на административното производство, насочено към уедряване на поземлени имоти в горски територии. В случаите, в които уедряването засяга територии – частна държавна собственост, отрицателното становище на министъра на земеделието, храните и горите следва да се квалифицира като липса на съгласие за сключване на договор от страна на лицето, което упражнява правата на собственост на държавата, поради което такова отрицателно становище има гражданско правен характер и не подлежи на обжалване. В случаите, в които уедряването не засяга имоти в горски територии – държавна собственост, а обхваща само имоти, собственост на физически, юридически лица или общини, отрицателното становище на министъра на земеделието, храните и горите слага край на административното производство, поради което то притежава характеристиките на индивидуален административен акт по чл. 21, ал. 1 АПК и може да бъде обжалвано по реда на АПК.

Положителното становище на министъра на земеделието, храните и горите представлява юридически факт, предвиден в хипотезата на правната норма (чл. 38, ал. 4 ЗГ), който поражда нови административни правоотношения. Това са задължението на заинтересованите лица да изработят за собствена сметка план за уедряване на горските територии (чл. 38, ал. 4 ЗГ), който план трябва да бъде изготвен от лицата, посочени в правната норма (чл. 38, ал. 8, вр. чл.233, ал. 1, т. 3 ЗГ), при съобразяване на изискванията, визирани в чл. 38, ал. ал. 5, 6, 9, 11, 12, 13 ЗГ).

Като юридически факт положителното становище поражда последващи правомощия и за неговия издател – административния орган. Разпоредбата на чл. 38, ал. 14 ЗГ задължава министъра да назначи комисия, чиито конкретни правомощия и състав са определени в чл. 38, ал. 14 и ал. 15 ЗГ, която извършва проверка на данните и обстоятелствата в предложения проект на план за уедряване и съставя протокол. Въз основа на протокола на комисията, министърът или определено от него длъжностно лице от състава на министерството, издава заповед за одобряване на плана за уедряване. Заповедта подлежи на обжалване по реда на АПК (чл. 38, ал. 18 ЗГ).

Влязлата в сила заповед поражда задължения за два административни органа – министъра на земеделието, храните и горите и общинската служба по земеделие. Министърът на земеделието, храните и горите е длъжен да издаде заповед за промяна на картата на възстановената собственост. Когато за землището е одобрена кадастрална карта, изменението на границите на горските територии се извършва по реда на ЗКИР. Общинската служба по земеделие е административният орган, на когото законодателят възлага правомощия в удостоверителната фаза на това производство. Въз основа на влязлата в сила заповед на министъра, ОСЗ е длъжна да издаде на собствениците решения и скици на уедрените имоти, които имат силата на констативен нотариален акт за правото на собственост.

Законодателното решение в чл. 38, ал. 20 от ЗГ поставя няколко въпроса:

Правната норма не определя момента, в който възниква правото на собственост върху уедрените имоти. Тълкуването на характера на заповедта на министъра на земеделието, храните и горите/на оправомощеното от него длъжностно лице за одобряване на плана за уедряване (чл. 38, ал. 17 и ал. 18 ЗГ), в контекста на цялостното развитие на това специално административно производство,  аргументира извода, че влязлата в сила заповед на административния орган (министъра или определено от него длъжностно лице) е административният акт, който поражда самото право. Т.е. правото на собственост върху уедрените имоти се придобива от влизане в сила на заповедта за одобряване на плана за уедряване.

Интерес за настоящия труд представлява определянето на характера на решението на Общинската служба по земеделие. Разпоредбата на чл. 38, ал. 20 ЗГ задължава ОСЗ да издаде на собствениците решения и скици на уедрените имоти, които имат силата на констативен нотариален акт. Според мен решенията на ОСЗ по чл. 38, ал. 20 ЗГ, ведно със скиците на уедрените имоти, представляват индивидуален административен акт по чл. 21, ал. 3 АПК – волеизявление за издаване на документ.

Липсата на волеизявление по силата на чл. 58 АПК ще представлява мълчалив отказ, който дава възможност за решаване на въпроса по същество. Съдът следва да постанови вместо органа волеизявлението за издаване на документ, а ОСЗ следва да го изпълни. Ако не го изпълни, изпълнението следва да се извърши чрез намесата на съдия-изпълнител, без да се налага повторно съдът да отменя евентуален отказ.²² Тъй като специалният закон не определя срок за издаване на решението на ОСЗ и скиците на уедрените имоти, то следва да се приложи нормата на чл. 57, ал.2 АПК – седем дни от датата на започване на производството.

Заключение: Административната фаза на специалното производство,водещо до уедряванена поземлени имоти в горски територии, завършва с влизане в сила на заповедта на министъра или определеното от него длъжностно лице за одобряване на плана за уедряване по чл. 38, ал. 17 ЗГ. Тази заповед е крайният заключителен акт на производството, който съдържа волеизявлението на административния орган, с което се засягат непосредствено права, свободи и законни интереси на участващите в производството лица. Като административен акт, заповедта представлява юридически факт, включен в хипотезата на правната норма, който поражда нови правни последици.

Общинската служба по земеделие трябва да направи волеизявление за издаване на документи – решения и скици на уедрените имоти. С тях се документира волеизявлението на министъра/определеното от него длъжностно лице, изразено в заповедта за одобряване на плана за уедряване и в самия план за уедряване. Решенията и скиците на уедрените имоти легитимират участващите в производството лица като собственици на уедрените имоти, защото по силата на чл. 38, ал. 20 ЗГ те имат силата на констативен нотариален акт за правото на собственост.

ИЗВОДИ: В административната фаза, завършваща със заповед за одобряване на плана за уедряване, издадена от министъра на земеделието, храните и горите/оправомощеното от него лице, интересите на лицата, за които този административен акт създава права и задължения, са защитени чрез обжалването на заповедта по силата на чл. 38, ал. 17 и ал. 18 ЗГ. Решението на Общинската служба по земеделие не представлява волеизявление на административен орган по смисъла на чл. 21, ал. 1, а представлява волеизявление за издаване на документ, по чл. 21, ал. 3 АПК, като защитата срещу неиздаването на документа може да се търси по реда, разгледан по-горе.

Административното производство, регулиращо уедряването на горски територии, предвижда изпълнението на фактически състав, който поражда действие само при съвкупното и последователно проявление на всички юридически факти, които се съдържат в него. Този фактически състав е смесен, тъй като се състои от гражданско- и административноправни юридически факти. Гражданскоправният юридически факт е предложението, придружено с писменото съгласие на всички собственици на засегнатите имоти и схемата на желанията, което е вид гражданскоправно волеизявление и предложение за сключване на съответния договор. Положителното или отрицателно становище на министъра на земеделието, храните и горите, съдържа в себе си гражданскоправно волеизявление за приемане или неприемане на предложението единствено в случаите, в които от уедряването са засегнати имоти – частна държавна собственост. Само в тези случаи становището притежава белезите на гражданскоправен юридически факт.

Във всички останали случаи, в които от уедряването не са обхванати имоти – частна държавна собственост, положителното или отрицателно становище на министъра на земеделието, храните и горите, представлява административноправен юридически факт, поради което, отрицателното становище на министъра подлежи на обжалване по реда на АПК. Административноправен юридически факт от този смесен фактически състав е и заповедта на министъра на земеделието, храните и горите, с която се одобрява плана за уедряване, с влизането в сила на която, възникват правата и задълженията за собствениците на уедрените имоти.

Уедряването на имоти в горски територии е важен вид трансформация с оглед на практическите последици за горския сектор. Чрез уедряването се постига устойчиво стопанисване, което подобрява разнообразните функции на горските територии. Правната уредба на уедряването може да бъде подобрена и конкретизирана, като се създадат чрез специалната правна норма на чл. 38 ЗГ срокове, в които следва да се издават индивидуалните административни актове, създаващи права и задължения за гражданите и организациите. Това е необходимо, на първо място с оглед осигуряване на адекватна защита на техните права. Подобряването на правната уредба има и последваща генерална цел, която е насочена към създаването на стабилна правна рамка като гаранция за защита на обществените интереси.

д-р Милена Личева

Изображение – wirestock

1. Тази разпоредба се прие със ЗИД на ЗОбС, обн., ДВ, бр. 54/2008 г. С  Тълкувателно Решение № 5 от 10.12.2008 г. по тълк. д. № 20/2007 г. ОСК на ВАС се прие, че областният управител може да упражнява контрол за законосъобразност върху всички решения на общинските съвети чрез оспорването им пред съответния административен съд по реда на чл. 45, ал. 4 ЗМСМА, във вр. с чл. 32, ал.2 ЗА, включително и тези, издадени на основание чл. 21, ал. 1, т.8 ЗМСМА. Това е така, защото разпоредбите на чл. 32, ал. 1 и ал. 2 от ЗА дават правомощия на областния управител да контролира законосъобразността на всички актове на общинския съвет и в ЗА не са визирани никакви ограничения/изключения от това правило.
2. В горепосочения смисъл е практика на ВАС по приложението на ЗДС: опр. № 10820/23.09.09 г. по адм. д. № 10508/08 г. – 5 чл. състав, опр. № 10745/17.09.09 г. по адм. д. № 7741/09 г. – 5 чл. състав; Определение № 14687 от 03.12.2009 г. по адм. д. № 13143/2009 г. 5 чл. с-в на ВАС
3. Решение № 8 от 23 април 2018 г. по к.д. № 13 от 2017 г., обн. ДВ, бр. 37 от 4 май 2018
4. Решение № 656 от 17.01.2018 г. по адм. д. № 7569/2017 г., III отд. на ВАС
5. Разработената в специалния Закон за горите процедура съчетава елементите на  откритата процедура и публичното състезание, регулирани в Закона за обществените поръчки (чл. 18, ал. 1, т. 1 и т.12, ал. 2),поради което, в подкрепа на разсъжденията по-горе, виж  в този смисъл Решение № 6443 от 02.07.2002 г. по адм.д. № 3296/2002 г., IV отд. на ВАС; Решение №10235 от 13.11.2003 г. по адм.д.№6364/2003 г., ІV отд. на ВАС; Решение № 224 от 13.01.2003 г. по адм.д.№ 9054/2002 Г., 5 чл. с-в на ВАС
6. Решение № 154 от 18.06.2013 г. по гр.д. № 880/2012, Г.К., I Г.О. на ВКС
7. Определение № 2628 от 25.04.2017 г. по адм. д. № 4149/2016 г. на АС – София град.
8. Виж цит. Реш на Решение № 8 от 23 април 2018 г. по к.д. № 13 от 2017 г.
9. Зиновиева Д., Компетентност на административните органи, Сиела, С., 2018, с. 123-126
10. Цитираната разпоредба на чл. 46, ал. 2 от ЗНА предвижда, когато нормативният акт е непълен, за неуредените от него случаи да се прилагат разпоредбите, които се отнасят до подобни случаи, ако това отговаря на целта на акта.
11. Виж Решение № 43 от 04.04.2011 г. по гр. д. № 703/2010 г., Г.К., III Г.О. на ВКС
12. Повече по темата Зиновиева Д., Цит. статия, сп. Правна мисъл, кн. 3/1994 г.
13. Замяната на горски територии – частна държавна собственост с имоти в горски територии, собственост на физически, юридически лица и общини е регулирана от чл. 35, ал. 3 ЗГ като възможност само в изчерпателно изброени случаи – ако представлява начин за изпълнение на международен договор, за прекратяване на съсобственост и др. Отделно от това, чл. 35, ал. 5 установява допълнителни ограничения за извършване на замяната.
14. Наредба за определяне на базисни цени, цени за изключените площи и учредяване право на ползване и сервитути върху гори и земи от горския фонд., приета с ПМС № 252 от 06.11.2003 г., обн. ДВ, бр.101 от 18 ноември 2003г., отм.
15. Решение за спиране на изключването при промяна на предназначението на гори и земи от горския фонд, придобити от физически и юридически лица, с изключение на общините, чрез замяна с гори и земи от горския фонд – частна държавна собственост, прието  от 41-то ОНС на 3 септември 2009 г, обн. ДВ. бр.72 от 8 септември 2009г., изм. ДВ. бр.80 от 9 октомври 2009г., Решението е отменено с § 40 от преходните и заключителните разпоредби на Закона за горите – ДВ, бр. 19 от 8 март 2011 г., в сила от 09.04.2011 г.
16. Решение (ЕС) 2015/456 относно схема за помощ № SA.26212(11/C) (ex 11/NN-ex CP 176/A/08) и SA.26217 (11/C) (ex 11/NN – ex CP 176/B/08), приведена в действие от Република България при замените на горска земя, (нотифицирано под номер C(2014)6207), обн L ОВ, бр. 80 от 25 март 2015 г.
17. Съгласно решението на Комисията, потенциалните бенефициери на несъвместима държавна помощ са тези физически и юридически лица, които са участвали в 132-те сделки за замяна с българските органи през периода 01.01.2007 г. – 27.01.2009 г, и които попадат в обхвата и отговарят на критериите за „предприятия“по смисъла на чл. 107, параграф 1 от Договора.
18. Списъкът инкорпорира в себе си множество индивидуални административни актове по смисъла на чл. 21 от АПК, като защитата на правата на засегнатите лица,  ако такива са нарушени при неправомерно включване на имоти в ограничителния списък, може да бъде осъществена чрез съдебно му оспорване. Виж Тълкувателно Решение № 8 от 11.12.2015 г. по тълк. Д. № 1/2015 г., ОСС на ВАС, I и II Колегия; в този смисъл също Определение № 8570 от 14.06.2012 г. по адм. д. № 6916/2012 г., 5 чл. с-в на ВАС;Решение № 13988 от 07.11.22012 г. по адм. д. № 12237/2011 г., V отд. на ВАС; Решение № 11250 от 05.08.2013 г. по адм. д. № 1883/2013 г., 5 чл. с-в на ВАС; Решение № 9117 от 29.07.2015 г. по адм. д. № 8872/2014 г., V отд. на ВАС;
19. Панайотова Ем, Основни принципи на изпълнителната дейност по АПК, Сиби, С, 2018 г., с.122
20. Лазаров К, Тодоров Ив., Цит. съч., С, Сиела, 2018 г., с. 24-25
21. Данните са от цит. Национална стратегия за развитие на горския сектор в Република България за периода 2013– 2020 г., публикувана на  www.iag.bg
22. Лазаров К., Тодоров Ив, Административен процес, С, Сиела, 2018 г., с.149-151