Глава I, §2. Национализация и реституция на гори

Национализация

В основата на национализацията стои идеята за социализацията. Национализацията, ако не се имат предвид политическите й причини – се свежда до завземането на имущества или дейности от страна на държавата, за да бъдат те използвани в общонароден, а не в частен интерес. В тази й форма – като способ и средство на държавното управление, национализацията е позната от началото на човешкото организирано общество.¹

До приемането на КНРБ от 1947 г., по силата на Търновската Конституция (ТК), частната собственост е обявена за неприкосновена, а стопанският живот се основава на частната инициатива, предполагаща свободно упражняване на собствеността (чл. 67 и чл. 68 от ТК). Експроприацията/принудителното отчуждаване се допуска само за държавна и обществена полза, „след справедлива и предварителна заплата“. Конфискацията, дори и при наказателни дела, е забранена с нормата на чл. 75, ал. 2 от ТК, като с тези текстове българската държава се самоограничава предварително по отношение на собствеността на своите граждани.²

С чл. 10, ал. 6 от КНРБ (47г.) се въвежда обща система на национализиране на средствата и оръдията за производство, като национализацията на горите представлява част от тази система. Всички гори са обявени за държавна собственост, т.е. „общонародна” (чл.7).

В горския сектор се извършва национализация, а не отчуждаване, защото, според схващането на законодателя, горите са благо, което не трябва да бъде предмет на частна дейност и частна собственост, а трябва да принадлежи на всички и да се използва в интерес на всички, т.е. на общността. Теоретичното съдържание на понятието национализация се свежда до  основния принцип, дадена собственост или дейност да се превърне в  общонародна/държавна, за да бъде използвана в общ, а не в частен интерес.³ Прехвърлянето на собствеността при национализацията е винаги и безспорно оригинерно. Правото на собственост се придобива от държавата ex lege. Актът на национализацията не е предоставен на дискреционната преценка на администрацията, т.е. няма възможност за преценка на административен орган за нейното извършване, нито съществува възможност за обжалването й по съдебен ред. Държавата става собственик не по силата на транслативен акт, а по силата на закона.

Национализацията е материалноправен институт, който се повелява от по-висша идея – дадена дейност или актив да бъдат собственост само на общността. Това съществено отличава национализацията от отчуждаването на собствеността в обществена полза. Експроприацията е процесуален институт на установяване на обществена нужда, която, веднъж установена, води механически до определяне на обезщетение и до прехвърляне на собствеността. Още по-ясно е разграничаването между национализацията и конфискацията, като последната се урежда в наказателните закони като наказателна мярка. Национализацията е по право безлична, а конфискацията изхожда само от личността на собственика.⁴

Приложното поле на национализацията на гори се разпростира върху онези имоти, които са обхванати от законодателното определение за гора, както и върху земите, обявени за предмет на горско стопанство. Проведената национализация в горския сектор обхваща всички земи с пространство над 1 декар, обрасли или засадени с горски дървета или храсти (чл. 1, ал. 2 от Правилника за определяне земите на горския фонд)⁵. Те стават изключителна държавна собственост по силата на закона, от момента на обявяването на национализацията. Гори с пространство под 1 декар, чиято собственост не е преминала върху държавата по силата на закона, горите, израсли по-късно, а също така и земите, които нямат характера на гори, се отчуждават с решение на МС при включването им в горския фонд и при тях държавата придобива собствеността и владението от датата на решението на МС.⁶ Национализацията на горите обхваща както самата земна повърхност, така и дървостоя. Национализацията обхваща и стопанските сгради и съоръженията, свързани със стопанисването на горите (къщи за работници и пазачи, складове за дървен материал, пътища, мостове, плазове, обори за добитък и др.).

Обявяването на всички гори за държавна, т.е. общонародна собственост се извършва с чл. 7 от КНРБ (47 г.), но Законът за стопанисване и ползуване на горите е нормативният документ, с който на практика се провежда национализирането на сектора.⁷ В редакцията му към 27 март 1948 г., държавните гори биват два вида – за обществено ползване и за частно ползване. Доскорошните собственици не притежават право на собственост върху национализираните гори/правото на собственост принадлежи на държавата/, но за кратко запазват ограничено право на гороползване в размерите и при условията, предвидени в ЗСПГ. Със ЗИД на ЗСПГ (обн. ДВ, бр. 270 от 16 ноември 1950 г.) окончателно се ликвидират горите за частно ползване, тъй като се премахва делението на държавните гори на такива за обществено и за частно ползване. Въпросът, свързан с ползването на горите, започва да се урежда единствено по административен ред.⁸

Национализацията, извършена в горския сектор, предвижда заплащане на обезщетение. Терминът, който ЗСПГ използва за дължимото при национализацията на гори, е „съответно обезщетение“, докато при експроприацията/отчуждаването, обезщетението е  „справедливо“⁹  Съгласно застъпената в правната теория към този момент обосновка, когато се предприеме една обща и при това политическа и стопанска мярка за национализация, която обхваща всички и с която се разрешава един основен политически и стопански въпрос, обезщетението не може да се определя по същия начин и в същия размер, както за единично отчуждаване. Приема се, че с оглед на политическата цел, която стои в основата на национализацията, както и на социалното положение на собствениците на  национализираните имоти, законодателят сам има право да реши какво обезщетение да предвиди, като Конституцията не го ограничава в това отношение.¹⁰

От гледна точка на времевата дистанция, може да се направи обобщение, че през този исторически период, по идеологически причини не се поставя въпросът и не се приема, че актът на национализацията непременно задължава заплащането на  обезщетение. Идеологическата изостреност и конфликтност на времето, както и съпътстващите национализацията политически репресии, налагат много често „необходимостта бившия собственик да изкупи своята вина“, с оглед на което обезщетението в много случаи е просто  никакво.¹¹ 

Държавата е главният носител на правата и интересите на общността, поради което тя се натоварва с национализираните дейности и национализираната собственост. Планирането става спътник на национализацията, чрез който се ориентират правоотношенията към обществената, а не частната собственост и към дейност в обществен, а не в частен интерес. Държавният план се превръща в правен и конституционен институт и проявява тенденция да покрие цялото договорно право с обвивката на общия държавен интерес и публичното право.¹²

Промяната на стопанския строй, основаващ се на национализирането на средствата за производство и на общонародната социалистическа собственост, довеждат до отмяната изцяло на Търговския закон. Това е неизбежна последица,  защото плановото стопанство и установената през този период социалистическа собственост изключват съществуването на конкурентна пазарна среда и свободна стопанска инициатива. Приема се и влиза в сила Законът за задълженията и договорите.¹³ През разглеждания период той възпроизвежда новата структура на стопанския живот, основаваща се на държавната социалистическа собственост.¹⁴

Национализацията внася основни преобразувания и в структурата на субектите на правото. Създават се правни субекти, поставени под режима на частното, конкретно на договорното право, в отношенията помежду си и с гражданите, но под режима на публичното право в отношенията си с държавата. Публичното право се разделя на jus imperii от правото на стопанската дейност на държавните предприятия – jus negotii. Извършва се  персонифициране на стопанските служби на държавата.¹⁵

Държавните предприятия са основната движеща сила на национализираното стопанство. Те са отделни юридически лица със свой патримониум, своя правоспособност и дееспособност. Не извършват управленски дейности и нямат властнически правомощия, защото са създадени от държавата за осъществяване на стопанска дейност. В законодателството, както и в правната теория от този период, се въвеждат термините „стопанисване и ползване”. Съдържанието им се тълкува в смисъла на Закона за държавните имоти, съгласно който държавните имоти са общонародна собственост и се управляват и стопанисват от министерствата и подведомствените им учреждения и предприятия, на които са предадени, или от народните съвети.¹⁶

В горския сектор държавата предава държавните гори за управление и стопанисване на съответното централно ведомство, управляващо горите, респ. на държавните предприятия към него, но единствен собственик на общонародната собственост остава нейният титуляр – народът, в лицето на своята държава.¹⁷ Следователно, нито централното горско ведомство, нито неговите предприятия стават собственици на имотите, които държавата им поверява – те са им предоставени да ги използват при развиването на предвидената дейност, съобразно държавния стопански план. Държавните гори, горските имоти и съоръжения, са предадени за стопанисване и управление на (съществуващото по това време) общо предприятие „Държавни гори” и на неговите горски стопанства или на другите предприятия, прикрепени към Министерството на горите, като например обединението „Горска индустрия” или „Горстрой”.¹⁸

През 1958 г. е приет Законът за горите¹⁹. Той действа 39 години, като режимът на стопанисване и управление е почти неизменен. С него се преутвърждава държавната (общонародната) собственост върху горите и земите от горския фонд, а правният режим се характеризира с тяхното общо планово стопанисване чрез държавни предприятия на самоиздръжка.

Изводи: Национализацията на горите все още е обременена от особеностите на политическия и исторически момент, в който тя бе осъществена. Но национализацията и днес е част от съвременния правен инвентар на човечеството. Намира потвърждение истината, че често големите, епохални придобивки на човечеството са рожба на насилието, на революцията.²⁰ Социалната  функция вече представлява неизменна част от същността и съдържанието на правото на собственост.

Собствеността, схващана в миналото като права линия между собственика и вещта, респ. предмета на собствеността, вследствие на признатата й социална функция се превръща в триъгълник, в отношение между собственика, социалната среда – обществото и вещта.²¹ Национализацията на горите, като се изключи отново политическия момент на този процес, представлява по свой начин признание на важността на горския сектор за обществото, качеството на живота и за функциите на горите като елемент на околната среда.

Национализацията на гори е юридическият акт, който реализира в най-крайна форма идеята за „социализация на правото на собственост“ върху горските територии. В разглеждания исторически период българската държава обяви обща национализация на горите, за да се стопанисват и управляват те като национално богатство в общонароден интерес.

Реституция на гори и земи от горския фонд

Юридическите разлики между национализация, експроприация и конфискация са съществени, но международната обстановка след края на Втората Световна война провокира схващането, че проведените в Източния блок национализации са несъвместими с международното право, особено със защитата, която последното дава на основни права и свободи. Като логическа, но и практическа последица на това становище, на национализациите е придаден само характер на конфискации. Такова приравняване от юридическа гледна точка е дълбоко невярно и погрешно, но то произтича от политическата конфликтност на времето, в което се провежда национализацията, както и то това, че в много случаи тя е съпътствана от тежки политически репресии.²²

След демократичните реформи в края на 80-те и началото на 90-те години на миналия век, в България започнаха процеси по възстановяване на основни демократични ценности. Българската Конституция от 1991 г. включи в своите текстове принципите на правовата държава (чл. 4, ал. 1), на върховенство на Конституцията (чл. 5, ал. 1), за неприкосновеност на частната собственост (чл. 17, ал. 3), както и защитата на основни човешки права и свободи.

Това доведе до оправдано очакване за възстановяване на собствеността на тези, от които е била отнета или на техните наследници. В отговор на тези очаквания, се приеха нормативни актове, които предвидиха специални административни производства за възстановяване на отнета чрез национализация или одържавяване частна собственост, както и възстановяване на собственост, отнета чрез конфискация, постановена с присъди, които са отменени в тази им част. Те имаха за цел да заличат последиците на одържавяването, поради което следва да се приеме техният реституционен характер. Реституцията на гори е част от тези реституционни производства в България.

Реституцията е позната като правен институт от римското частно право. Restitutio in integrum е акт на магистрата, чрез който се унищожават правните последици на един юридически факт, считан от него за несправедлив. По този начин нещата се възстановяват в онова положение, в което те биха се намирали, ако юридическият факт не беше настъпил. Този резултат се постига вследствие на това, че магистратът третира вредоносния юридически факт като несъществуващ.²³

Правото на собственост е гарантирано в чл. 1 от Първия протокол към Конвенцията за защита правата на човека и основните свободи. Понятието ,,собственост”, използвано в чл. 1 от Протокол № 1 има автономно значение, в което се включват не само телесни вещи, но и други права, интереси и активи, които се разглеждат като „имуществени права” и в този смисъл като „собственост” по смисъла на разпоредбата. Такива са и реституционните претенции, с уговорката, че чл. 1. от Протокол № 1 не съдържа задължение за държавите да възстановят имущество, което са национализирали преди да ратифицират Конвенцията, нито ограничения за преценката относно обхвата и условията за извършване на реституция на одържавено имущество.²⁴

Ако обаче държава, която е ратифицирала Конвенцията, е приела в правната си система нормативни актове за възстановяване на отнета собственост, тези нормативни актове създават за лицата, отговарящи на условията за реституция, право на собственост, подлежащо на закрила.²⁵

В гореизложения смисъл е и практиката на Конституционния съд. КС приема, че реституцията на имущества не е уредена в Конституцията, т.е. за нея няма конституционни разпоредби. Тя не може да бъде разглеждана и причислявана към основните права на гражданите, нито да бъде третирана като пряко конституционно задължение на държавата, отговарящо на съответни права. Дали да бъде проведена и в каква форма, както и за какви имоти, на кои собственици и в какъв размер, са въпроси на законодателна преценка по целесъобразност. Законодателят е компетентен да ги реши, като държи сметка за принципите и изискванията на основния закон.²⁶

В Република България възстановяването на собствеността върху одържавените чрез национализация гори и земи от горския фонд, се извърши със специален нормативен акт – Закон за възстановяване на собствеността върху гори и земи от горския фонд.²⁷ С него се създаде специално административно производство, съдържащо множество реституционни характеристики.²⁸ Успешното провеждане на това производство има за последица заличаването на одържавяването на горите вследствие на тяхната национализация,  прогласена с КНРБ (1947 г.). 

Основната реституционна характеристика на производството по ЗВСГЗГФ се съдържа в чл. 2, ал. 1 от закона. Съгласно тази разпоредба, се възстановява правото на собственост върху горите и земите, включени в държавния горски фонд, съгласно актове, неизчерпателно изброени в правната норма. Редакцията на разпоредбата е недвусмислена в посока на това, че в хипотезата на правната норма са включени актове с ранг на закони или актове на Министерския съвет, Държавния съвет и на Президиума на Народното събрание.

Съдебната практика възприе безспорно, че необходимо и задължително условие за започване на административното производство, е правото на собственост върху горите и земите от ГФ да е било одържавено съгласно актовете, изброени в чл. 2, ал. 1 или при наличието на хипотезите, визирани в същия член –  ал. ал. 2 и 3. Това означава, че предявена по реда на чл. 13, ал. 2 ЗВСГЗГФ претенция е основателна тогава, когато е установено, че лицето или неговият наследодател, в чиято полза се претендира признаване на правото, е притежавало собствеността върху имота към момента на одържавяването по реда на посочените в чл. 2 актове.²⁹

В разпоредбата на чл.2, ал. 1 от ЗВСГЗГФ не е включен основният закон, постановяващ общата национализация – Конституцията на Народна Република България от 1947 г., което е в голяма степен нелогично. Използваната редакция на чл. 2, ал. 1 ЗВСГЗГФ не създава възможност за разширително тълкуване.³⁰ Конституцията на НРБ /1947 г./ не е последващ акт, а основен закон, който обявява национализацията на горите в България и който обосновава приемането в последствие на актовете, изброени в чл. 2, ал. 1 от ЗВСГЗГФ.

Това е пропуск на ЗВСГЗГФ, който създава юридически проблем относно реституцията на горите, които до тяхната национализация са били общинска собственост. Ако по отношение на останалите носители на права върху гори, отчуждителният ефект настъпва с нормите на изброените в чл. 2 ЗВСГЗГФ актове, то това не важи за общините. С установяването на нов политически режим и нова форма на държавно управление и след влизане в сила на Конституцията от 1947 година, те престават да съществуват като правни субекти със самостоятелни права на собственост. Поради това, за общините отчуждаването настъпва с влизане в сила на КНРБ (1947 г.).³¹

Отсъствието на Конституцията (1947 г.) от разпоредбата на  чл. 2 от ЗВСГЗГФ създава отклонение от реституционната характеристика на закона по отношение на горите – общинска собственост и като цяло поставя под въпрос легитимността на извършеното възстановяване на гори в полза на общините.

Към датата на приемане на ЗВСГЗГФ  – 1997 г., в правната доктрина е утвърдено разбирането за „административен процес в широк и тесен смисъл“.³² В контекста на тази теория, възстановяването на собствеността върху гори и земи от горския фонд представлява административен процес в широк смисъл и се характеризира със спорно и безспорно производство. В безспорното производство административният орган, пред който се проведе специалното реституционно производство, бе общинската служба по земеделие по местонахождението на подлежащия на възстановяване имот.³³

Страна в това производство е лицето, от което е отнета гората (или неговите наследници), което образува  реституционното производство с подаване на заявление. Производството е едностранно, защото се развива между административния орган и направилия искане за реституция. В него не се разглеждат спорове за собственост, а Общинската служба по земеделие се произнася по основателността на искането за възстановяване с решение. Административният орган – ОСЗ е водещ в този процес, защото решава въпроса за възстановяването на собствеността, като издава или отказва да издаде решение за възстановяване. И в двата случая решенията на ОСЗ или отказът представляват индивидуален административен акт по чл. 21 от АПК.³⁴ 

С обжалването на решението на ОСЗ или отказът започва спорното производство по ЗВСГЗГФ. В него ОСЗ придобива качеството на страна (арг. 153, ал. 1 АПК). Самото спорно производство се характеризира с много особености, които следват от преходния характер на историческото време. Оспорването на решенията на ОСЗ се извършва направо пред съд, като е предвидено двуинстанционно производство. Оспорването на решението на ОСЗ по административен ред е изключено  по силата на чл. 82, ал. 1, т. 6 АПК.

Първа инстанция е съответният районен съд, а не административен такъв. Срещу решението на районния съд може да се подаде касационна жалба пред съответния административен съд по реда на АПК, която се разглежда от съда в състав от трима съдии. Касационното производство се осъществява съгласно разпоредбите,  предвидени в Глава дванадесета от АПК, чл. 208 и сл.

От историко-правен аспект трябва да се уточни, че редакцията на разпоредбата на  чл. 13, ал. 6 ЗВСГЗГФ следваше развитието на обществените отношения в съдебната система през годините и тяхното законодателно уреждане. Към датата на приемане на ЗВСГЗГФ – 25 ноември 1997г. – административни съдилища не съществуват, дори още не е приет окончателно и Законът за Върховния административен съд.³⁵ Изразявам становище, че специалният ред за обжалване на актовете на ОСЗ беше  удачен и необходим. Мотивите за това са свързани с факта, че реституционният процес на гори продължи дълго и евентуално касационно обжалване на тези актове пред ВАС значително би затруднило работата на тази съдебна инстанция. Това мнение се подкрепя и от факта, че през този преходен период административните съдебни инстанции бяха в процес на структуриране.³⁶

Възстановяването на гори се извърши, доколкото това беше възможно, status quo ante.³⁷ Съгласно чл. 4, ал. 1 ЗВСГЗГФ, горите и земите от горския фонд  се възстановяват по място, площ и граници към датата на отнемането им. Когато това е невъзможно, собствеността се възстановява върху друг равностоен имот или собствениците се обезщетяват по реда, предвиден в закона.

Сериозно постижение на ЗВСГЗГФ представлява кредитирането на доказателствените средства в специалното реституционно производство. Доказването на правото на собственост върху гори от заявителя или негов наследодател към момента на тяхното одържавяване беше значително улеснено, тъй като се ограничи до писмени доказателства (преки или косвени), легитимиращи направилия искането за възстановяване като носител на това право.³⁸ Разпоредбата на чл. 13, ал. 3 ЗВСГЗГФ предвижда изключение от общия принцип за доказване на право на собственост само с документи, установяващи спазването на определена законова форма като форма за действителност. При липса на такива доказателства се допусна по-облекчен начин за установяване на правото на собственост към минал момент. В този смисъл нормативното ограничение на чл. 13, ал. 3 от ЗВСГЗГФ е доказването да става само с писмени доказателства.³⁹

Отстъпление от логиката на закона относно доказателствата се направи с изменение на чл. 14 от ЗВСГЗГФ.⁴⁰ С него беше допусната възможност за заявяване на претенции за възстановяване на право на собственост върху гори от лица, които не притежават документи, доказващи такова право. Единственото условие, което се въведе в хипотезата на правната норма, беше тези документи да са изгубени или унищожени не по вина на заявителите. Залагането на това условие бе напълно безпредметно, защото не съществува реален начин наличието или липсата на такава вина да бъдат доказани.

Допускането на възможност за иницииране на реституционно производство за гори от лица без документи, представлява сериозно и в голяма степен – неаргументирано отклонение от първоначалната идея на законодателя по отношение на доказателствените средства, което може да се обясни с известна доза популизъм. Аргумент за това се извлича от очевидната връзка между изменението на разпоредбата, направено през месец май 1999 г. и предстоящите към тази дата местни избори, проведени през месец октомври същата година.

Въпреки непремерената като правни последици законодателна хипотеза, пораженията от възстановяването на гори без документи, доказващи правото на собственост върху тях, бяха ограничени до границите на частните гори и земи от горския фонд за територията на съответното землище, определени с Постановление на Министерството на земеделието и държавните имоти по чл. 20 от Закона за горите от 1925 г., отм. (чл. 14, ал. 5 ЗВСГЗГФ). С цел да бъдат избегнати спорове относно претенции за собственост, неподкрепени с  писмените доказателства, визирани в закона, законодателят постанови, че в тези случаи решенията на общинската служба по земеделие са окончателни и не подлежат на обжалване (чл. 14, ал. 7). При спор за материалното право заинтересуваните лица разполагат с възможността да защитят правата си по общия исков ред.

Основание за изключване обжалването на издадените съгласно чл. 14 от ЗВСГЗГФ решения на ОСЗ се намира в нормата на чл. 120, ал. 2 от действащата Конституция. С Решение № 5 от 18 февруари 1997 г. по конституционно дело № 25 от 1996 г., Конституционният съд даде задължителното тълкуване, че законодателят може да установява изключения от съдебния ред за обжалване на административните актове тогава, когато това не накърнява конституционно признати основни права и свободи на гражданите или когато друга, по-висша, но изрично конституционно прогласена ценност, трябва да бъде приоритетно защитена. С извеждане на специална клауза за необжалваемост на решението на ОСЗ, постановено в случаите на чл. 14 ЗВСГЗГФ, законодателят сам даде оценка за неприемливостта на хипотезата на правната норма, защото по този начин призна, че не е налице защитимо конституционно право на заявителите.^41[41]

Основният проблем, който се произведе в специалното реституционно производство, е свързан  с обекта на възстановяване. В административното производство по ЗВСГЗГФ се възстановява правото на собственост върху гори и земи от горския фонд. Ограничени вещни права не се възстановяват, съгласно изричната разпоредба на § 5 от ПЗР на ЗВСГЗГФ. Тази разпоредба визира видовете права на ползване върху гори, съществували до национализацията на горите, повечето от които са с подчертани социално-икономически функции и които права днешното действащо законодателство не познава /право на паша и водопой, балталъците/. Освен това, правото на ползване, като ограничено вещно право, има личен характер, поради което е и неотчуждимо (чл. 56, ал. 2 ЗС).

В хода на реституционния административен процес в полза на общините, много често решаващият административен орган не проведе коректно разграничението по отношение на видовете „общинска собственост”.  В законите за горите – от 1904 г., 1922 г. и 1925 г., е дадена дефиниция на понятието „общинска гора“. Общинските гори биват два вида – частни общински гори и балталъци. Понятието „общинска гора“, използвано при действието на тези закони, не може да бъде приравнено на юридическото понятие за собственост в полза на общината. Балталъците представляват право на ползване, право на плодоползване  –  на добив на дървесина или други горски продукти, но не и право на собственост. Собственик на тези гори е държавата. Тя, като суверен на територията, в рамките на която се намира българската държава, отстъпва правото на ползване върху горите – балталъци, със строго опредерена цел –  да се ползват от населението на съответната община.

Една от най-честите грешки в реституционния процес, бе признаването на право на собственост върху общински гори на база на тяхното отразяване като такива в емлячните регистри.⁴² В своята практика ВКС приема,  че само по себе си, заявяването от общината на гори е свързано с облагането с данък, но не доказва притежаваното от нея право на собственост. 3аявяването на гори от общината се е изисквало по наредба-закон за поземления данък, според която от поземлен данък са се освобождавали държавните и общински имоти, но не и т.н.“балталъци“. В този смисъл, във всички случаи декларираните от общините в емлячния регистър гори представляват „балталъци“. Действащата правна уредба е предвиждала облагане с данък само на горите, дадени на общините за вечно ползване /балталъци/, но не и на собствените на общините имоти.⁴³

Решенията на ОСЗ, с които се възстановяват на общините гори – „балталъци“, са недействителни. Основен и съществен въпрос при недействителността на административните актове е трудността при определянето на нейния вид – нищожност или унищожаемост. В теорията се приема, че всяко нарушение на условията за действителност на административните актове, трябва да се разглежда конкретно, за да се стигне до вида недействителност.⁴⁴ Административните актове, т.е. решенията на ОСЗ, с които се възстановяват гори – балталъци, страдат от порока материална незаконосъобразност. С тези решение се нарушава изрична законова норма /§ 5 ПЗР на ЗВСГЗГФ/⁴⁵. Правната теория е единна, че при недействителност има противоречие между административния акт и хипотезата на правната норма. Безспорно е също, че административният акт е недействителен и тогава, когато е налице противоречие между акта и диспозицията на приложимата правна норма. Такъв е случаят, когато с административния акт се разрешава нещо, което законът забранява или се забранява нещо, което законът позволява.⁴⁶  

Законността е съществен елемент за административния акт. Ако този елемент липсва изцяло, от това следва, че липсва и самата воля, и самият акт е несъществуващ. Тук не става въпрос за неправилно изразена воля, която е все пак воля на публична власт – случай, в който актът би бил само унищожаем. Тук е налице  отсъствие на воля на публична власт, защото волята на публичната власт по същество може да бъде тази, която законът е установил, т.е. тази, която е изразена от органа в рамките на закона.⁴⁷ Този порок се нарича още незаконосъбразност „по същество“, защото е от обективно, материално естество. Никой друг орган на администрацията, при никакви други форми не може да издаде административен акт с такова съдържание. Административният акт е изцяло лишен от законово основание.⁴⁸ Нарушаването на разпоредбата на § 5 ПЗР на ЗВСГЗГФ представлява „директно нарушаване“ на материалноправна норма. А това, според правната теория, обуславя наличието на нищожност.⁴⁹

Вследствие изложеното, видът на недействителност на решение на ОСЗ, с което е възстановена гора – балталък, в противоречие с разпоредбата на § 5 ПЗР ЗВСГЗГФ, е нищожност. Нищожният административен акт не поражда правни последици и не може да бъде саниран, поради което няма нужда да се предявява самостоятелен иск за обявяване на неговата нищожност. Но с оглед спецификата на специалното реституционно производство считам, че е необходимо да бъде обявена/прогласена нищожността на такова решение. Аргумент за това произтича от разпоредбата на чл. 13а ЗВСГЗГФ, според която, решението на ОСЗ има силата на констативен нотариален акт. Последицата от тази разпоредба е наличието на доказателствена сила спрямо всички, относно съществуването на правото на собственост в полза на лицето, посочено в решението на ОСЗ.  На основание чл. 149, ал. 5 от АПК оспорването на административните актове с искане за обявяване на нищожност не е ограничено във времето.

Отделно от изложеното по-горе, следва да се има предвид, че във всички случаи на съмнения за неправомерно възстановяване в административното производство  на гори и земи от горския фонд, министърът  на земеделието, храните и горите, представляващ  държавата на основание чл. 27, ал. 6 ЗГ, не е участник в това производство.⁵⁰ Поради тази причина, възстановяването на собствеността не се отразява на патримониума на държавата и не преклудира правото на искове за защита на държавната собственост. Това се отнася за актове на ОСЗ в безспорното производство, по повод на които не е упражнен съдебен надзор. В производството на пряк съдебен контрол решението на административния съд е задължително за всички, в това число и за държавата. Това се следва както от разпоредбата на чл. 302 от ГПК, така и от установената съдебна практика, че в производството на пряко административно правораздаване, макар и да не се разрешава спор за собственост, се установява наличието на предпоставките за уважаване на реституционната претенция.⁵¹ По отношение на решенията, които са влезли в сила и защитата не може да се търси по реда на обжалването, би могло да се използват единствено извънредните способи за защита, при наличието на изрично изброените в закона отменителни основания и при условията на тяхната допустимост.

ИЗВОДИ: След провеждането на реституционния процес по ЗВСГЗГФ, държавната собственост върху гори и горски територии отново е преобладаваща. Тя се разпростира върху 74,5% от общата им площ. Недържавните горски територии представляват 23,5%., в т.ч. общински – 12,0%, на частни физически и юридически лица – 11,0%, на религиозни организации – 0,5% и гори, създадени върху бивши земеделски земи – 2,0%.⁵² В частния сектор се наблюдава  разпокъсаност на горите, което затруднява провеждането на необходимите горскостопански мероприятия. Доходността на горскостопанската дейност при маломерните гори е ниска. Въпросът, който се поставя при наличието на различни видове собственост върху гори, е за осигуряване на тяхното устойчиво управление и природосъобразно стопанисване.⁵³

Всички по-важни проблеми на съвременното общество изхождат от основния проблем на съчетаването и хармонизирането на индивидуалните нужди на човека с общите и социални нужди.⁵⁴ Различните видове собственост върху гори и горски територии налагат създаването на правни механизми, чрез които собствениците да бъдат насочени да управляват горите си по начин, осигуряващ тяхното възпроизводство. Необходимо условие за природосъобразната експлоатация на горските територии е съчетаването на стопанските,  социални и икономически функции на горите, с тяхното опазване и възпроизводство. Само така може да се гарантира екологичната стойност на гората.

Това налага регулирането на целия горскостопански отрасъл чрез специален административноправен режим, създаващ правила при упражняването на правата на собствениците. Държавната регулация и нормативните ограничения при упражняване на правото на собственост върху горски територии представляват част от спецификата на правния режим на горите и горските територии. Тази специфика се засилва още повече поради факта, че преобладаващата собственост върху гори е държавна. Това налага съобразяване на специалния административноправен режим на горските територии с нормативните актове, регулиращи начина, по който държавата управлява своята собственост в интерес на гражданите и обществото. В случаите, когато специалният Закон за горите създава изключения от общия правен режим, тези изключения следва да са ясни, обосновани и изчерпателно регулирани.

Видовете собственост върху горски територии – държавна, общинска и на физически и юридически лица – стои в основата на административноправния режим, създаден с действащия Закон за горите. Цялостното функциониране на горския отрасъл е в зависимост от разпоредбите, регулиращи видовете собственост върху горски територии, а собственикът на горските територии е основната фигура, от която зависи тяхното опазването и възпроизводство.⁵⁵ 

д-р Милена Личева

Изображение – wirestock

1. Виж Кацаров К., Цит. съч. с. 21-22, където е развита тезата, че почти всички днешни правни институти могат да намерят някакъв, макар и ембрионален паралел с първите зачатъци на правото. Според автора, примери за завземане от държавата и използване в общ интерес на имущества и дейности има в Рим, Атина, Средновековието и епохата на колонизирането на света.
2. Венедиков П., Ново вещно право, С., Сиби, 2008 г., с.70
3. Кацаров К., Цит. съч. с. 155
4. Пак там, с. 140
5. Правилник за определяне земите на горския фонд, обн. ДВ, бр. 53 от 24 юни 1952 г., отм.)
6. Решение № 403 от 11.02.1958 г. по гр. д. № 621/1958 г., IV Г. О. на ВС, в този смисъл и Решение № 1068 от 07.05.1959 г. по гр. д. № 1983/1959 г., II Г.О. на ВС
7. Стайнов П. Ръководство по горско законодателство…., с. 33
8. За национализацията на горите виж Стайнов П, Цит. съч., стр. 30-42
9. Кацаров К. Цит. съч, с.33
10. Стайнов П. Цит. съч., с.33-34
11. Кацаров К. Цит. съч., с. 550
12. Кацаров К, Цит. съч., с. 280-301
13. Закон за задълженията и договорите, обн. ДВ. бр.275 от 22 Ноември 1950г.,изм., доп.
14. Кацаров К., Цит. съч., с. 17
15. Пак там, с. 190-195
16. Таджер В. Гражданско право на Република България, Обща част дял II, С., 1973 г., с. 93 и сл.
17. След закриването на министерството на земеделието и държавните имоти  през 1947 г, управлението на горите преминава нееднократно през различни приемници на дейността на това ведомство.
18. Стайнов П. Цит. съч.,  стр.. 30 – 42
19. Закон за горите, обн. ДВ., бр.89 от 7 ноември 1958 г., изм., доп., отм. ДВ. бр.125 от 29 декември 1997г.)
20. Кацаров К., Цит. съч., с. 47
21. Пак там, с. 225-227
22. Пак там, с.42-83
23. По-подробно за реституторните интердикти /e.g. interdictum de precario или interdictum qem funduum/ – Андреев, М. Римско частно право. С., изд. Тракия-М, 1999, с. 124 и сл.
24. Предварителен доклад на български адвокати за правата на човека за съответствието на българското Законодателство и практика с Европейските стандарти относно приложението на чл. 1 от Протокол № 1 към Европейската конвенция за правата на човекаa, изд. по проект „Гражданското общество в подкрепа на стабилната политика на България за гаранции на правата на човека“, Холандски център по правата на човека /SIM/, Национален институт по правосъдие и Фондация „Български адвокати за правата на човека“
25. Решение от 16 юли 2013 г., Четвърто отделение на Европейския съд по правата на човека Хаджигеоргиеви срещу България
26. Решение № 15 от 9 юни 1998 г., по к.д.№ 12 от 1998 г., обн. ДВ, бр. 68 от 16 юни 1998
27. Законът е обн. ДВ, бр. 110 от 25 ноември 1997г., изм., доп. В представения труд се използва и  абревиатурата ЗВСГЗГФ
28. С влизане в сила на разпоредбата на § 5б от ПЗР на ЗИДЗВСГЗГФ, обн. ДВ бр. 13/09.02.2007г., упражняването на правото да се инициира административно производство за възстановяване собственост върху гори чрез заявление от заинтересованото лице, беше ограничено с краен срок. Срокът е преклузивен и пропускането му има за последица погасяване на това субективно материално право. Определянето на краен преклузивен срок превръща административното производство по ЗВСГЗГФ в част от историята на горското законодателство.
29. Решение № 507 от 12.01.2011 г. по гр. д. № 1140/2009 г., Г. К., ІI Г. О. на ВКС; Определение № 391 от 11.05.2010 г. по гр.д. № 1554/2009 г., ГК, I ГО на ВКС; Решение № 196 от 23.04.2010 г. по гр.д. № 175/2009 г. Г.К., II ГО на ВКС;
30. Текстът на чл. 2, ал. 1 гласи: „Възстановява се правото на собственост върху горите и земите, включени в държавния горски фонд съгласно Закона за трудовата поземлена собственост,  Закона за собствеността и стопанисването на частните гори ………………,  както и по силата на последвалите закони, укази и актове на Министерския съвет, Държавния съвет и Президиума на Народното събрание“.
31. Тълкувателно Решение № 1 от 07.02.2011 г. по тълк. д. № 5/2010 г., ОСК на ВАС, виж особено мнение на докладчика Г.М по т.д.5/2010 г. по отношение на първия и втория въпрос от Искане от Б. В. – главен прокурор на РБ до Общото събрание на колегиите във Върховния административен съд ; В този смисъл още Решение № 462 от 09.05.2012 г. по гр. Д. № 249/2011 г., Г.К., I Г.О. на ВКС; Решение № 21 от 26.02.2015 г. по гр.д. № 5762/2014 г., Г.К., I Г.О.; Решение № 238 от 19.03.2010 г. по гр.д.№4989/2008 г., Г.К., III Г.О. на ВКС;
32. Виж Хрусанов Д., Административен процес на Република България, Понятие, Нормативна основа,Участници, субекти и страни, С, 1995 г.,с. 29-35. След кодифицирането на административноправната материя и приемането на АПК през 2006 г., се възприе, че понятието за административен процес съвпада с понятието за „административен процес в широк смисъл“. А административният процес в тесен смисъл вече се нарича „административно правораздаване“. Виж Лазаров К., Тодоров Ив., Административен процес с измененията на АПК от септември 2018 г., Сиела, С, 2018 г., с. 26
33. Поземлените комисии са административни органи със специална компетентност, създадени със ЗСПЗЗ, които извършват и предвидените в ЗВСГЗГФ дейности по възстановяване на собствеността върху гори и земи от горския фонд.През 2002 г. те са преименувани на служби по земеделие и гори, а след 2008 г. – в общински служби по земеделие.
34. Виж в този смисъл Хрусанов Д., Административен процес на Република България, Понятие, Нормативна основа,Участници, субекти и страни, С, 1995 г.,с. 29-35
35. Законът за Върховния административен съд беше обн.  ДВ. бр.122 от 19 декември 1997 г.
36. На осн. § 4, ал. 3 от АПК административните съдилища започнаха да образуват дела от 1 март 2007 г.
37. the way things were before (англ.) – по начина, по който са били преди;
38. В този смисъл ТР № 5 от 14.01.2013 г. на ВКС
39. Виж Решение № 14 от 28.01.2010 г. по гр. д. № 96/2009 г., Г.К. I Г.О. на ВКС
40. ЗИД на ЗВСГЗГФ, обн. ДВ, бр. 49 от 28 май 1999 г.
41. По-подробно по въпроса виж Зиновиева, Д. Проблемът за изключване на съдебния контрол върху индивидуалните административни актове, сп. Административно правосъдие, 1998, бр. 5-6 /www.ciela.net
42. Историческият преглед на законодателството сочи, че терминът „емлячни регистри“, без да е имал легално определение, е намирал употреба в закони от различни периоди със значение на данъчни регистри, чието основно предназначение е описанието, категоризацията и оценката на недвижимите имоти за данъчни цели. Като синоними са използувани данъчна – емлячна книга; данъчна – емлячна оценка. Виж по-подробно Решение № 61 от 12.03.2010 г. по гр. д. № 761/2009 г., Г.К., II Г.О. на ВКС
43. Решение № 203 от 27.06.2011 г. по гр.д. № 178/2011 г., Г. К., ІI Г. О. на ВКС; Определение № 268 от 11.03.3011 г. по гр.д. № 178/2011 г., Г.К., II Г.О. на ВКС
44. Сивков Цв., Административно право и административен процес, Издателски център Медицински университет – Плевен, 2013, с.77
45. § 5. Не се възстановява вещно право на ползване, предоставено на физически и юридически лица и общини преди влизането в сила на Закона за стопанисване и ползуване на горите (обн., ДВ, бр. 71 от 1948 г.; изм., бр. 270 от 1950 г.; отм., Изв., бр. 89 от 1958 г.), в т. ч. „балталъци“, „къшлаци“ и „яйлаци“.
46. Лазаров К. Актуални трудове – Недействителност на административните актове, Сиела, С., 2017, с.248-249
47. Стайнов П., Административният акт. Опит за теория на административния акт в системата на българското административно правосъдие., С, 1928 г., с.260-263
48. Стайнов П. Административно правосъдие, том I и II, Печатница Стопанско развитие, С, 1936-37 г., с. 394. Също и Лазаров К., Тодоров Ив. Административен процес Сиела, С, 2018 г., с. 319
49. Хрусанов Д., Административно право и административен процес, наръчник, С, УИ „Св. Климент Охридски“, 2012 г., с. 43. Цитирането е според Сивков Цв. Административно право и административен процес, Издателски център Медицински университет – Плевен, 2013, с. 77
50. С изменението на чл. 27, ал. 6 от Закона за горите (обн.ДВ, бр. 19 от 8 март 2011 г.) министърът на земеделието, храните и горите притежава процесуалната легитимация и правен интерес от предявяване на искове за защита на държавните интереси.
51. ТР № 5 от 14.01.2013 година на ВКС, а в този смисъл и Решение от 16 юли 2013 г. Четвърто отделение на ЕСПЧ – Хаджигеоргиеви срещу България
52. Данните са от Национална стратегия за развитие на горския сектор в Република България за периода 2013– 2020 г.,изд. от Министерство на земеделието и храните, приета от МС на 27.11.2013 г., публикувана на страницата на ИАГ на 11.12.2013 г.; www.iag.bg
53. Природосъобразно стопанисване на горите, наричано също и „екологосъобразно горско стопанство“ се определя като съдържание с Решение за изпълнение (ЕС) 2018/210 на Комисията от 12 февруари 2018 г. относно приемането на многогодишната работна програма LIFE за периода 2018-2020 т., ОВ L 39, 13.2.2018, стр. 11-79
54. Кацаров К., Цит. съч., с. 25
55. Общностните актове също отчетоха главната роля на собствениците на гори по всички въпроси, свързани с тяхното опазване и възпроизводство, поради което ЕС включи  горското стопанство и агролесовъдството в програмата за развитие на селските райони на ОСП за периода 2014-2020 г.По-подробно Резолюция на Европейския парламент от 28 април 2015 г. относно нова стратегия на ЕС за горите, ОВ C 346, 21.9.2016 г. с. 17-26