АДМИНИСТРАТИВНОПРАВЕН РЕЖИМ НА ГОРИТЕ И ГОРСКИТЕ ТЕРИТОРИИ – Увод

„Ние не наследяваме Земята от нашите родители, а я вземаме назаем от нашите деца.“                                                           Антоан дьо Сент Екзюпери

Горите и горските територии са специален обект на правна регулация, поради множеството екологични, икономически и социални функции, които изпълняват. Горите осигуряват и поддържат количеството на 85% от водния отток в страната, в тях се съхраняват над 80% от защитените растителни видове и над 60% от застрашените от изчезване животински видовe.¹ Горското стопанство и горската индустрия са традиционен поминък и са от особено значение за развитието на селските райони и за подобряване на качеството на живот. Дърводобивът стои в основата на верига от отрасли, като производството на мебели, строителството, книгопечатането и производството на опаковки. Секторът на горското стопанство създава 7 % от икономическия растеж в Европа и е третият по големина работодател в ЕС (осигуряващ над  3, 5 милиона работни места).²

Многообразието от функции, които горските територии изпълняват, ги превръща в една от най-важните съставни части на околната среда. Съгласно §1, т. 1 от ПЗР на ЗООС, околната среда е комплекс от естествени и антропогенни фактори и компоненти, които се намират в състояние на взаимна зависимост и влияят върху екологичното равновесие и качеството на живота, здравето на хората, културното и историческото наследство. Въпреки, че в чл. 4 от ЗООС горите и горските територии не са включени като компоненти на околната среда, те са неизменна част от нея. Понятието за околна среда трудно може да бъде определено изчерпателно, поради неговия фундаментален характер.³

Според акад. Петко Стайнов, юридическото съдържание на този термин се свежда до „всички връзки, които човекът може да има всекидневно с естествената среда и с природните ресурси“⁴. Подобно е и разбирането на немския юрист – еколог Лудвиг Кремер, според който  понятието обхваща различни „икономически, социални и естетически“ елементи на околната среда, нейната стойност, земеползването, опазването на природното и археологическо наследство, на създаденото от човека, както и на естествената природна среда.⁵ Изводът е, че едновременното изпълнение на екологични, социални, икономически и стопански функции превръща горските територии в един от най-важните компоненти на околната среда.  

Съгласно чл. 15 от действащата Конституция на Република България, държавата осигурява опазването и възпроизводството на околната среда, поддържането и разнообразието на живата природа и разумното използване на природните богатства и ресурсите на страната. Този императив се отнася до всички дейности и до всички форми на собственост. Същият принцип съществува и в чл. 55 от Конституцията, закрепващ основното право на гражданите на здравословна и благоприятна околна среда в съответствие с установените стандарти и нормативи, както и задължението им да я опазват. Грижата за околната среда не е само декларация, а конституционно изискване, с което се цели опазването и възпроизводството на живота.⁶

Екологичният, социален и икономически ефект, който горите и горските територии оказват върху обществото, имат за последица „социализация на правото на собственост“ върху тях. Правната теория обозначава с този термин възможността за ограничаване на това право или отнемането му в обществен интерес. Понятието за собственост еволюира – от неприкосновено и свещено право /прогласено от Декларацията за правата на човека и гражданина от 1789 г./ до това, че частната собственост може да бъде подложена на ограничения, които налага общественият интерес. Още с първите закони за горите след Освобождението частната собственост върху горски територии се поставя във функционална зависимост от обществото. Т.е. публичният интерес оправдава намесата на държавата чрез създаване на специална регулация при упражняването на права върху гори.⁷

Присъединяването на България към Европейския съюз доведе до  наднационално, пряко, незабавно и хоризонтално действие на първичното право на Съюза, както и на част от актовете на вторичното (институционното) право – регламентите – и по изключение от принципа на задължението за транспозиция – на част от директивите.

В Договора за функционирането на ЕС не се предвиждат специфични разпоредби за политика на Съюза в областта на горите. Към настоящия момент все още липсва и разпоредба за обща горска политика на ЕС, поради което горското стопанство остава в компетенцията на отделните държави-членки. Независимо от това, чрез своите други политики, Европейският съюз отдавна допринася за прилагане на устойчиво управление на горите и за решенията на държавите-членки във връзка с тях. Такива са стратегията „Европа 2020“ за растеж и работни места, пътната карта за ефективно използване на ресурсите, политиката за развитие на селските райони, индустриалната политика, пакетът на ЕС относно климата и енергетиката, стратегията по фитосанитарните въпроси и репродуктивния материал и стратегиите за биологичното разнообразие и за биоикономиката. Европейският съюз участва също така в международни действия, засягащи горите – по-специално Рамковата конвенция на ООН по изменение на климата.  В допълнение към участието си в общите преговори за намаляване на емисиите на парникови газове, ЕС прави стъпки за интегриране на селското и горското стопанство в политиката в областта на климата.⁸

На паневропейско равнище Форест Юръп (Forest Europe) е основната политическа инициатива в областта на горите, като продължават разискванията във връзка с правно обвързващо споразумение относно устойчивото управление и използване на горите.⁹ На 28 април 2015 г. Европейският парламент прие Резолюция относно нова стратегия на ЕС за горите: за горите и сектора на горското стопанство. В нея се изброяват редица действия, чрез които да се гарантира последователен и съгласуван подход към различните политики и инициативи, свързани с горския сектор.¹⁰

Специалните разпоредби на горското законодателство се прилагат към онази площ от територията на страната, за която са относими характеристиките на легалното определение за „гора“. Съдържанието на това понятие обхваща както юридически, така и лесовъдски критерии.¹¹ За пръв път в нашето законодателство се дава легално определение на гора със Закона за горите от 1897 г..¹² Два са критериите, които този закон използва. Първият се отнася до начина на стопанисване, т.е. дърветата да са предмет на лесовъдско стопанисване, а вторият критерий е пространствен – площта, заета от дървета, трябва да бъде не по-малка от 1 дка. Следващият Закон за горите отменя пространствения критерий.¹³  Съгласно чл. 21 от него, гора е всяка площ, която е обрасла с горски дървета или храсти, независимо от нейното пространство и сегашно състояние. Законът за горите от 1925 г. продължава тенденцията от предшестващия го закон, с оглед на което и съгл. чл. 19 от същия, гора е всяка земя, която е обрасла или е засадена с горски дървета и храсти, независимо от нейното пространство и състояние. Този закон (1925 г.) разширява своето приложно поле, като включва в предмета на горско стопанство горските планински пасища и всички празни пространства из вътрешността на горите (освен работните земи), както и онези земи, които са обявени за охранителни и строго-охранителни или са предвидени за залесяване. Поради това,  определянето на предмета на горско стопанство се явява задължителен критерий, с оглед на привеждане в действие на специалното горско законодателство. Законът за горите от 1958 г. въвежда ново съществено условие за определянето като „гора” на една земя, а именно – тя да бъде извън границите на населените места.¹⁴ Законът за горите от 1997 г. определя като гора всяка земя, заета от горскодървесна растителност с площ не по-малка от 1 декар. Но специалното горско законодателство се прилага към целия горски фонд, който освен гори и храсти, включва и територията, предназначена за гори, както и земите за залесяване и недървопроизводителните земи, посочени в кадастъра. Действащият закон за горите също съдържа легални определения за термините „гора“ и „горски територии“ (чл.2,ал.1 и ал.2 ЗГ), но въвежда и понятието „поземлени имоти в горски територии“.  

Поради липсата на общ правен режим за горите в ЕС, липсва и общовалидно понятие за гора. За целите на международната статистика на горското стопанство, Евростат следва класификационна схема, създадена от Организацията по прехрана и земеделие към Организацията на обединените нации /ФАО/ и Икономическата комисия за Европа на Организацията на обединените нации (ИКЕ/ООН), които  в техните периодични оценки на горските ресурси дават работно определение за гора: Гора е земна площ с повече от 10 % покритие от дървесни корони или с еквивалентна плътност на насаждението и с площ повече от 0, 5 ха.¹⁵ Дърветата следва да могат да достигнат височина от поне 5 м при своята зрялост в естествено състояние /in situ/.¹⁶

Определени по този начин, горите в Съюза се разпростират върху 182 милиона хектара (5 % от горските площи по света). Те обхващат общо 43 % от площта на Съюза. Европейските гори са притежание в най-голямата си част на частни собственици (над 60 % от площите, при 40 % държавна собственост върху горите).¹⁷

Разпределението на собствеността върху горски територии в България е различно – те са в най-голямата си част държавна собственост. Тя се разпростира върху 74,5% от общата им площ. Недържавните горски територии представляват 23,5%, в т.ч. общински – 12,0%, на частни физически и юридически лица – 11,0%, на религиозни организации – 0,5% и гори, създадени върху бивши земеделски земи – 2,0%.¹⁸ Видът на собствеността върху горските територии – държавна, общинска или на физически и юридически лица – представлява основата на административноправния режим, създаден със специалното горско законодателство. Целта на този специален правен режим е осигуряването на „устойчиво управление на горите“.

Терминът „устойчиво управление на горите“ се определя най-пълно в Резолюция Х1 от Втората Министерска конференция по опазване на горите в Европа, проведена през юни 1993 г. в  Хелзинки. Неговото съдържание се свежда до разбирането, че управлението и използването на горите и залесените земи трябва да се извършват по начин и в степен, позволяващи да се съхрани биологичното им разнообразие, производителността, капацитетът за възстановяване, жизнеността и потенциалът им да изпълняват, понастоящем и в бъдеще, подходящи екологични, икономически и социални функции на местно, национално и глобално равнище, без да се причинява вреда на други екосистеми. Това определение се използва и в последващите актове на институциите на ЕС.¹⁹   

Устойчивото управление на горите е приоритет за ЕС и е от голямо значение за способността на горите да продължават да изпълняват икономическите си, екологични и социални функции. Устойчивото управление на горите е също така основният механизъм, чрез който ЕС би могъл да постигне своите цели в областта на климата и да предостави необходимите екосистемни услуги като биологично разнообразие, защита срещу природни бедствия и улавяне на въглероден диоксид /CO2/ от атмосферата.²⁰

Днешният исторически момент поставя предизвикателство пред националното ни горско законодателство, защото то вече се разглежда в контекста на цялата обща Европейска политика в тази област. В същото време, обстоятелството, че липсва обща правна регулация за горите в ЕС, дава възможност на Република България да обоснове и въведе ясен, съвременен и работещ правен режим за своите горски територии, който да е съобразен с националните особености на сектора. България разполага със сериозен природен ресурс, за който още след Освобождението се създава административноправен режим, регулиращ отношенията, свързани с горите, през призмата на това, че те са  национално богатство. Дори и национализацията, прогласена с КНРБ (1947 г.), като изключим политическите й причини, е проявление на заложеното в националното ни съзнание възприятие, че горите са национален ресурс, който трябва да бъде рационално използван и възпроизвеждан  в обществен/общонароден интерес.

Опазването на горите и тяхното устойчиво управление са от първостепенен приоритет за ЕС, а България е сред държавите с най-много гори в Европа. Те покриват една трета от територията на страната. Разполагаме с богатство, което е с ключова роля не само за страната ни, но и за целия регион. Специалното горско законодателство и създаденият с него административноправен режим на горските територии трябва да съдържа ясни преспективи за развитието на горския сектор, да отразява неговата специфика, както и да бъде адекватно защитен на европейско ниво. Това е необходимо и задължително условие за правилното функциониране на сектора.

Представеният труд има за цел да допринесе за изясняването на действащия правен режим на горските територии, за отстраняване на противоречия и празноти в него, както и да представи виждане за решаване на съществуващи проблеми в горския сектор. В процеса на изложението се оформят предложения de lege ferenda. Работата е организирана в три глави, всяка от които съдържа съответни към темата  параграфи.

В Глава първа се прави кратък исторически преглед на законите за горите след Освобождението. Изследват се причините, довели до преобладаваща държавна собственост върху гори в България и се аргументира тезата за  „социалната функция на правото на собственост“ върху тях.²¹ Като продължение на социализацията на правото на собственост се разглежда национализацията на горите, обявена с КНРБ (1947 г.). От историко-правна гледна точка и интерес, се анализират правните норми, въз основа на които се извърши възстановяването на правото на собственост върху горските територии, като фокусът е насочен към съответните административни производства и последиците от тях. Определя се съдържанието на понятието административноправен режим на горските територии и се разглежда системата от държавни, местни органи и обществени организации в горското стопанство, като част от този режим. Правомощията на органите по управление на горите се анализират в аспекта на тяхната компетентност, като анализът се извършва на база на теоретичното определяне на компетентността като правосубектност на органа, т.е. като възможност компетентността на държавния орган да се реализира в конкретни властнически правомощия.²²

В Глава втора се разглеждат юридическите характеристики на понятията „гори“ и „горски територии“, видовете собственост върху тях и нормативните ограничения за придобиването и притежаването на правото на собственост върху поземлени имоти в горски територии. Очертават се разликите в административноправните режими, обусловени от субекта на правото на собственост. Обособява се понятието трансформации в горите, включващо конкретните административни производства, успешното провеждане на които води до промяна в приложимия за даден поземлен имот административноправен режим и съответно – до промяна в степента на властническата регулация.

В Глава трета се анализират специалните разпоредби, регулиращи учредяване на право на строеж, право на ползване и сервитути в горските територии, както и отдаването им под наем или аренда. Анализът е обединен под общото наименование „управление на горските територии“. Акцентът е върху спецификата на административните производства, завършващи с административен акт, който поражда и съответните вещноправни или облигационни последици, чрез сключване на съответния договор. В тази глава се разглеждат и разпоредбите, регулиращи възмездното предоставяне на екосистемни услуги (глава 17 ЗГ). Като се отчита фактът, че от приемането им през 2011 г. до настоящия момент тези разпоредби не се прилагат, в представения труд се аргументира необходимостта от тяхното практическо приложение и се оформят конкретни предложения de lege ferenda.

д-р Милена Личева

Изображение – wirestock

1. Данните са от Национална стратегия за развитие на горския сектор в Република България за периода 2013 – 2020 г., изд. от Министерство на земеделието и храните, приета от МС на 27.11.2013г., публикувана на страницата на ИАГ на 11.12.2013 г.; www.iag.bg
2. Данните са от Проектостановище на Европейския комитет на регионите – Средносрочен преглед на стратегията на ЕС за горите, обн. С ОВ, бр. 361 от 5.10.2018 г., стр. 5-8,също и Становище на Европейския комитет на регионите – Изпълнение на стратегията на ЕС за горите, обн. С ОВ, бр. 275 от 14.08.2019 г., стр. 5-8
3. Пенчев Г., Сближаване на българското с европейското право по опазване наоколната среда в нейната цялост, Нике НТ-89, С, с. 15
4. Цитирането е според Пенчев Г., Цит. съч.,  с. 15
5. Кремер Л, Европейско право на околната среда, Сиела, С,2008 г., с. 61;
6. Виж Решение на КС № 12 от 28 ноември 2013 г. по конституционно дело № 9/2013 г., обн. ДВ, бр. 105 от 06.12.2013 г.
7. Кацаров К., Теория на национализацията,Сиела, С,2011, с. 220-228, с.29, с.46-47, .209, с.220-228
8. Решение № 529/2013/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 21 май 2013 година относно правила за отчитане на емисиите и поглъщанията на парникови газове, дължащи се на дейности във връзка със земеползването, промените в земеползването и горското стопанство и относно информация за действията, свързани с тези дейности, обн. ОВ L 165, 18.6.2013 г. стр. 80-97; Становище на Европейския икономически и социален комитет относно съобщение на Комисията на Европейския парламент, Съвета, Европейския икономически и социален комитет и Комитета на регионите: Справяне с предизвикателствата на обезлесяването и деградацията на горите COM (2008) 645 окончателен, обн. ОВ C 277, 17.11.2009 г., стр. 62-66; Цит. Проектостановище на Европейския комитет на регионите, обн. С ОВ, бр. 361 от 5 октомври 2018 г., стр. 5-8;
9. Общоевропейският политически процес за опазване на горите на Европа стартира през 1990 г. През 2009 г. получава наименованието „Forest Europe“, като досега за проведени седем срещи на министерско равнище. Началото на преговорите за правно обвързващо споразумение за горите се положи успешно на Шестата Министерска конференция за опазване на горите в Европа „Forest Europe”, проведена в Осло, Норвегия на 14-15 юни 2011 г., С пълен консенсус от участниците бе подписан документът „Министерски мандат от Осло за преговори за правно обвързващо споразумение за горите в Европа“. На редовната Седма министерска конференция за опазването на горите в Европа „Forest Europe“ и съпътстващата я Извънредна министерска конференция за опазване на горите в Европа – 20-21 октомври 2015 г. в Мадрид, се прие решение за продължаване на преговорите за подписване на правнообвързващо споразумение за горите в Европа. За повече информация виж www.foresteurope.org
10. Резолюция на Европейския парламент от 28 април 2015 г. относно нова стратегия на ЕС за горите: за горите и сектора на горското ,  обн. ОВ С 346, 21.09.2016 г., стр. 17-26, също така и www.europarl.europa.eu:  Европейският съюз и горите
11. В този смисъл Стайнов П., Ръководство по горско законодателство,  С., ДИ „Наука и изкуство“, 1951 г., с. 43
12. Законът е обн. ДВ, бр. 92 от 1897 г.
13. Законът е обнародван в ДВ, бр. 24 от 1922 г.
14. Съгл. чл. 2 от ЗТСУ (отм.) границите на населените места са  техните строителни граници, установени в съответния застроителен и регулационен план. За селища, за които няма утвърдени застроителни и регулационни планове, границата на населеното място се определя от строителния полигон – чертата, която се образува от плътно застроената част на населеното място.
15. http://www.unece.org/timber/fra/definit.htm
16. Виж по-подробно Резолюция на Европейския парламент от 11 май 2011 г. относно Зелената книга относно опазването на горите и информацията за горите в ЕС: подготвяне на горите за изменението на климата, обн. ОВ C 377, 7.12.2012 г., стр. 23-35 и  Европейският съюз и горите,  www.europarl.europa.eu
17. Виж www.europarl.europa.eu
18. Данните са от Национална стратегия за развитие на горския сектор в Република България за периода 2013 – 2020 г.,изд. от Министерство на земеделието и храните, приета от МС на 27.11.2013 г., публикувана на страницата на ИАГ на 11.12.2013 г.; www.iag.bg
19. Виж  цит. Резолюцията на Европейския парламент от 11 май 2011 г. относно Зелената книга относно опазването на горите…..,обн. ОВ C 377, 7.12.2012 г. стр. 23-35//; също и цит.Резолюция на Европейския парламент от 28 април 2015 г. относно нова стратегия на ЕС за горите….., обн. ОВ C 346, 21.9.2016 г. стр. 17-26;
20. Пак цит. Резолюция на ЕП от 11 май 2011 г., обн. ОВ С 377, 7.12.2012 г. стр. 23-35
21. Кацаров К., Цит. съч., с. 220-254
22. Костов, М. Компетентността като правосубектност на държавен орган,Правна мисъл,3/1979, с.41; Зиновиева Д. Компетентност на административните органи, Сиела, С., 2018, с. 12-22