ИМПИЙЧМЪНТ СПОРЕД КОНСТИТУЦИЯТА И ПРАКТИКАТА НА САЩ

През последните години, а особено през последните няколко седмици, институтът на „импийчмънт“ се радва на засилено внимание както от страна на медиите, така и на световната общественост. Преди всичко този интерес се дължи на личността на 45тия американски Президент Доналд Тръмп, който е и първият президент на САЩ, два пъти поставен под импийчмънт. И макар самият факт да нанася сериозен удар върху публичния образ на Доналд Тръмп, това не означава нито, че Президентът е осъден, нито че неговите граждански и политически права са ограничени по какъвто и да било начин.

Факт е обаче, че в изминалите малко повече от три десетилетия процедурата по импийчмънт се използва по – често от Конгреса на САЩ . От началото на конституционната история на САЩ през 18 век от общо 20 процедури, завършили с решение за импийчмънт, седем са проведени в периода 1989 – 2021 година, като три от общо четирите процедури срещу Президента на САЩ са в периода 1999 – 2021 (една срещу Бил Клинтън и Две срещу Доналд Тръмп).

В настоящата статия ще се опитам да хвърля кратък поглед върху нормативната уредба на института на „импийчмънт“ в правната система на САЩ, да очертая кръга на лицата, спрямо които може да се проведе процедура по импийчмънт, да посоча основанията за импийчмънт и накратко да опиша процедурата по поставяне под импийчмънт и евентуално последващо осъждане на съответните лица, както и да очертая последиците от това.

НОРМАТИВНА УРЕДБА. ИСТОРИЧЕСКИ КОРЕНИ

Според превода, даден в Уикипедия ¹, „импийчмънт“ е процедурата, с която законодателен орган официално подвежда под отговорност лице, заемащо висша държавна служба за държавна измяна, корупция или друго тежко престъпление“. В това определение е пропуснато едно особено важно основание за импийчмънт – според Конституцията на САЩ процедура по импийчмънт може да бъде проведена и за „простъпка“, когато тя е осъществена от държавен служител на федерална служба.

Институтът на „импийчмънт“ не е самобитно творение на американската конституционна мисъл. Импийчмънт съществува още от 14-ти век в Кралство Великобритания. За пръв път на импийчмънт е подложен лорд Уилям Латимър – четвърти барон Латимър като процесът се състои през 1376 година.

Водени от желанието си да направят всички висши държавни служители отговорни пред обществото и да предоставят механизъм за политическата реализация на тази отговорност, Бащите – основатели на САЩ и автори на Конституцията, въвеждат института на импийчмънт в конституционния текст. В чл. II, раздел 4 е записано, че „Президентът, вицепрезидентът и всички държавни служители на Съединетите американски щати ще бъдат освободени от своята длъжност на основание импийчмънт и осъждане за предателство, корупция, други тежки престъпления и простъпки“. В следващите раздели се предоставя изричната изключителна компетентност на Камарата на представителите да стартира процедура и взема решение за импийчмънт ( чл. II раздел 2 от Конституцията на САЩ) и на Сената да отсъжда по взето от Камарата решение (чл. II раздел 3 от конституцията на САЩ).

Към днешна дата обект на импийчмънт в САЩ са били трима президенти, един сенатор, един член на кабинета и 15 съдии. ² Президнетът Доналд Тръмп е единственият, който е двукратно поставен под импийчмънт.

До момента нито един Президент на САЩ не е бил отстраняван от поста си в резултат на импийчмънт.

При осем от съдиите, за които е прието решение за импийчмънт, Сенатът се е произнесъл за отстраняването им от длъжност.³

СЪЩНОСТ НА ИМПИЙЧМЪНТА

От броя на поставените под импийчмънт държавни служители се вижда, че процедурата по импийчмънт е извънредно, изключително средство за въздействие върху лица, заемащи висша държавна длъжност.

Процедурата по импийчмънт и отсъждане не е нито граждански, нито наказателен процес, въпреки сходствата с наказателното производство. Тя не се провежда от съд, а е от изключителната компетентност на законодателната власт. Целта на импийчмънта и на последващото „осъждане“ е не да се накаже провинилото се лице и да се ограничат неговите права, а да се попречи на лицето с действията или бездействията си да урони престижа на институцията, която олицетворява и да се прекрати опасността това лице с поведението си да нанесе вреди на обществото. В този смисъл импийчмънт в основанието си не е санкционна, а охранителна процедура, насочена към запазване на обществения интерес от посегателства.

На следващо място същинският „импийчмънт“ е само първата фаза на процедурата. Погрешно е масовото схващане, че ако за дадено лице е взето решение за импийчмънт, то е осъдено и априори не може да заема висша държавна длъжност. Както посочих по-горе от деветнадесет лица, за които камарата на представителите е взела решение за импийчмънт, при по-малко от половината процедурата е приключила с отстраняването им от длъжност.

В този смисъл вземането на решение за импийчмънт на определено лице, макар и нанасящо ущърб на обществения образ на лицето, спрямо което е прието това решение, единствено поставя началото на процедурата по неговото политическо оправдаване или осъждане от Сената, но по никакъв начин не засяга нито неговите „служебни“ правомощия, нито гражданските и политическите му права и свободи.

ОСНОВАНИЯ ЗА ИМПИЙЧМЪНТ

Чл. II раздел 4 на Конституцията на САЩ определя четири основания за приемане на решение за импийчмънт спрямо висши федерални служители:

1. ПРЕДАТЕЛСТВО
2. КОРУПЦИЯ
3. ДРУГО ТЕЖКО ПРЕСТЪПЛЕНИЕ
4. ПРОСТЪПКИ

Лаконичността на текста е дала основание за много теоретични спорове и становища относно обхвата на прилагане на конституционния текст. И ако термините „предателство“ и „корупция“ имат своите легални и обществено приети дефиниции, а какво е „тежко престъпление“ е дефинирано от наказателния кодекс, то при „простъпките“ е налице относителна свобода на интерпретациите.

Според речника „простъпка“ е всяко обществено укоримо поведение, което е по-малозначително от административното правонарушение. В този смисъл простъпките не са престъпления в тесния смисъл на думата. Действия и бездействия, съставляващи простъпки, не се преследват нито по наказателен, нито по административно – наказателен ред. Те обаче могат да бъдат основание за импийчмънт, когато са извършени от висш федерален служител. Конгресът на САЩ се е постарал да внесе яснота по въпроса кога простъпките са основание за импийчмънт като е обединил такива действия или бездействия в три групи: 1) превишаване на права, злоупотреба и използване на служебното положение с цел лична изгода 2) поведение, несъвместимо с етичните правила и норми, приложими към заеманата длъжност и 3) уронване престижа на институцията. В действителност най-точно виждане за това кое поведение на висш федерален служител е основание за импийчмънт е дадено от американския Президент Джералд Форд, докато е член на Камарата на представителите. Според негово изказване „кое поведение подлежи на импийчмънт и кое – не, се определя от мнозинството в Камарата на представителите на САЩ в даден исторически момент“.⁴

В ретроспекция, Камарата на представителите е поставяла под импийчмънт висши държавни служители на това основание за следните, примерно посочени, видове простъпки: системно ходене на работа в нетрезво състояние (делото срещу съдия Дж. Пикеринг през 1803г.), сексуално посегателство (делото срещу съдия С. Кент през 2009 г.), произнасяне на съдебни решения в противоречие със закона(делото срещу съдия С. Чейс, 1805г.) , даване на правни консултации докато лицето е съдия (делото срещу Х. Ритер през 1936г.), отклонение от данъчно облагане (делото срещу съдия Х. Клейбърн, 1986г.).

Естествено възниква въпросът – следва ли съответна простъпка да е извършена съзнателно или некомпетентността при изпълнение на функциите може сама по себе си да бъде основание за импийчмънт? Доколкото, както посочих по – горе, процедурата по импийчмънт няма за цел да накаже лицето, а единствено да охрани обществения интерес от увреждане, считам, че ако не съществуват други средства за постигане на тази цел, то задействането на процедура по импийчмънт е оправдано, но Сенатът следва да положи особена грижа при преценката си дали простъпката реално е увредила обществения интерес, дали съществува риск от повторност (нещо, което при некомпетентността, за жалост, е твърде вероятно) преди да отстрани лицето от заемания висш федерален пост.

Тук е нужно да подчертая, че като политическо „оръдие“ процедурата по импийчмънт съдържа в себе си риска да се превърне в средство за справяне с неудобни политически опоненти.

Друг особено важен от практическа гледна точка въпрос е може ли да се проведе процедура по импийчмънт и последващо отсъждане от Сената за действия, извършени ПРЕДИ съответното лице да е било назначено, съответно избрано да заеме висша държавна длъжност.

Конституционният текст мълчи. В практиката на Конгреса има един случай, в който съдия (съдията Г. Т. Портеус) е бил подложен на импийчмънт за действия, извършени преди да заеме поста си на федерален служител. В този случай конгресмените от долната палата са счели, че независимо, че се касае за предходно поведение, то само по себе си е уронващо престижа на иституцията. В конкретния случай съдия Портеус е бил признат за виновен от Сената за това, че е дал невярна декларация пред Сената и ФБР във връзка с номинирането и утвърждаването му на съдийския пост.

СПРЯМО КОГО МОЖЕ ДА БЪДЕ ПРОВЕДЕНА ПРОЦЕДУРА ПО ИМПИЙЧМЪНТ

Като потенциално средство срещу политическия противник процедурата по импийчмънт е възможна най-вече срещу Президента, Вицепрезидента и висши служители на кабинета.

В Конституцията първите две фигури са посочени изрично, но конституционният текст продължава с обобщаващото „ и други държавни служители на САЩ“. На пръв поглед обхватът е изключително широк – това може да бъде всяко лице на държавна служба. Разумът и практиката са ограничили кръга на потенциалните обекти на импийчмънт до висши държавни служители, чиито действия имат широк обществен отзвук и тежест. На първо място в тази група попадаг лицата, които се назначават от Президента на ръководни постове на федерално ниво – членове на кабинета, висши съветници, ръководители на агенции. Обект на импийчмънт могат да бъдат губернаторите на отделните щати. Видно от списъка на лицата, спрямо които е била проведена процедура по импийчмънт и осъждане, основни „клиенти“ на процедурата, са върховни съдии.

Членовете на двете камари на Конгреса не могат да бъдат подлагани на импийчмънт, въпреки формално логичното заключение, че те са висши държавни служители на федерално ниво. Историята на САЩ познава един – единствен случай на импийчмънт на сенатор през 1797 година. По време на процеса по импийчмънт срещу сенатора от Тенеси Уилям Блаунт, Конгресът приема, че членовете на Камарата на представителите и Сената не могат да бъдат подлагани на импийчмънт, а спрямо тях могат да бъдат вземани други мерки, включително отстраняването им от съответната камара. Процесът срещу Сенатор Блаунт завършва с признаването му за невиновен, но Сенатът го изключва от състава си.

Към днешна дата всяка от камарите е приела собствени правила за търсене на отговорност на своите членове, включваща и отстраняването от заеманата длъжност в Конгреса. Следователно днес членовете на Камарата на представителите и на Сената не са обект на разпоредбите на чл. II на Конституцията.

Практически интерес (особено в момента) предизвиква въпросът допустимо ли е да се проведе процедура по импийчмънт спрямо лице, което ВЕЧЕ НЕ ЗАЕМА висша държавна длъжност. В историята на процесите по импийчмънт има един – единствен случай, в който е прието решение за импийчмънт на лице, което към този момент не е висш федерален служител. Става дума за Секретаря по военните въпроси Уилям Белкнап, който подава оставка два часа, преди Камарата на представителите на Конгреса да приеме решение за импийчмънт спрямо него. Решението е внесено за последващо произнасяне в Сената, като Белкнап е признат за невиновен. Следва са се отбележи, че адвокатът на У. Белкнап прави възражение за липса на компетентност на Сената, който според защитата разглежда поведението на обикновен гражданин. Възражението е отхвърлено, но впоследствие 24ма сенатори, участвали в гласуването по делото на Белкнап признават, че са считали, че Сенатът няма компетентност и делото е следвало да бъде прекратено.⁵

При следващи сходни случаи Сенатът прекратява висящи производства, когато „обвиняемият“ е подал оставка преди процеса.

За пълнота на изложението трябва да отбележа, че импийчмънт може да се провежда не само на федерално, но и на щатско ниво. В този случай обекти на нормата са щатски висши служители и процедурата се провежда от законодателния орган на съответния щат.

ПРОЦЕДУРА ПО ИМПИЙЧМЪНТ В КАМАРАТА НА ПРЕДСТАВИТЕЛИТЕ

Дотук накратко разгледахме какво означава „импийчмънт“, кой може да бъде подложен на импийчмънт и на какви основания. Сега ще се съсредоточа върху процедурната страна на импийчмънта.

Процедурата по импийчмънт и вземането на решение за импийчмънт са от изключителната компетентност на долната камара на американския Конгрес. Съгласно конституционния текст Камарата на представителите е единствено овластена да започва процедура по импийчмънт и да взема решение за импийчмънт на висши федерални служители в т.ч. Президента и Вицепрезидента на САЩ.

Право да сезират Камарата, обаче, имат значително по-широк кръг субекти. На първо място, всеки отделен член на Камарата може да инициира процедура по импийчмънт, като се счита, че това е част от правото на законодателна инициатива. Самата Камара също може да приеме колективно решение за стартиране на разследване относно наличие на основания за импийчмънт. Камарата на представителите може да бъде сезирана и от други държавни органи и институции с данни за наличие на основание за импийчмънт (напр. Върховният съд може да предостави на камарата документи, за които счита, че дават основание за импийчмънт). Информация от Президента, от щатски легислатури в т.ч. от голямото жури до камарата също е основание за провеждане на разследване. Дори петиции до долната камара на Конгеса на САЩ могат да послужат като начало на процедура по импийчмънт.

От съществено значение е да се отбележи, че независимо кой е предоставил документи и доказателства за наличие на основания за импийчмънт, единствено Камарата на Представителите има право да вземе решение за импийчмънт.

Вземането на решение за импийчмънт може да бъде в резултат на проведено разследване или без да има такова. Камарата е в правото си да реши, че разследване не е необходимо и директно да формулира основанието или основанията за импийчмънт в своето решение. Пример за взето решение без предхождащо разследване, е решението за импийчмънт на Президента Доналд Тръмп, взето на 13 януари 2021 година.

Ако можем да сравним производството по импийчмънт с наказателния процес в България, то процедурата в долната палата на Конгреса на САЩ е предварителното производство, а изслушването и произнасянето на Сената е съдебната фаза на наказателния процес. И ако продължим със сравненията, при наличието на неопровержими доказателства предварително следствие не се провежда, а прокурорът директно пристъпва към съставянето и внасянето на обвинителния акт в съда. В повечето случаи обаче се извършва разследване, което да установи дали е налице основание за импийчмънт или не. Обичайно разследването се извършва от Комисията по правосъдие (the Judiciary Committee) на Камарата на представителите, но в исторически план и други комисии са се занимавали с разследване. След приключване на разследването комисията запознава членовете на долната камара на Конгреса със събраните доказателства и внася в Камарата предложение за решение. Процедурата по импийчмънт приключва с отхвърлянето или с вземането на решение за импийчмънт. В случай, че разследващата комисия е внесла за гласуване повече от едно основание за импийчмънт на дадено лице, Камарата може да гласува поотделно за всяко основание или общо по всички основания. Решението се взема с обикновено мнозинство – повече от половината от присъстващите конгресмени.

Решението за импийчмънт е актът,по силата на който висшият държавен служител се счита за поставен под импийчмънт. Ако продължим с аналогиите с наказателния процес у нас, от момента на вземането на решение за импийчмънт, съответният адресат на решението придобива качеството „обвиняем“. Ето защо твърденията, че 45тият Президент на САЩ е единственият до момента, който два пъти е под импийчмънт, напълно отговарят на истината.

След приемане на решение за импийчмънт, Камарата на представителите приема резолюция, с която да уведоми Сената за своето решение и определя „мениджъри“ измежду своите членове. „Мениджърите“ имат ролята на прокурорите в обикновения наказателен процес. Те представят случая в Сената от името на Камарата на представителите.

ПРОЦЕДУРА ПО ИЗСЛУШВАНЕ В СЕНАТА

След като получи резолюцията на долната камара, че е взето решение за импийчмънт, Сенатът уведомява Камарата кога е готов да изслуша мениджърите. Мениджърите представят „обвинителния акт“ заедно с доказателствата пред Сената.

Същинската цел на импийчмънт- а е достигането именно до фазата на изслушване в Сената и съответно – до признаването на съответния държавен служител за виновен. Изслушването в Сената е много сходно със съдебната фаза на наказателния процес. Сенатът има право да събира доказателства, да разпитва свидетели. На този етап имаме ясно очертани две страни в производството – от една страна Камарата на представителите, която поддържа „решението за импийчмънт“ и от друга страна – лицето, което е под импийчмънт и което също има право да представя доказателства и да дава обяснения в своя защита. Лицето, спрямо което е прието решеие за импийчмънт може да се яви лично пред сената, но може да бъде представлявано от адвокат.

Според текста на Конституцията Сенатът единствен има правото да “съди” лицето, спрямо което е взето решение за импийчмънт и да реши дали то е виновно или не. Същевременно обаче, особено при напрегната законодателна програма, участието на сенаторите в изслушванията не е особено многобройно. Ето защо още през 1935 година е прието Правило № XI, съгласно което Сенатът може да вземе решение изслушванията на страните по внесеното решение за импийчмънт да се извършва от нарочна комисия. Въпреки тази възможност, чак до 1986 година Правило XI не е използвано. То се прилага за пръв път в изслушването по делото срещу съдия Клейбърн. В процеса срещу съдия Уолтър Никсън няколко години по-късно адвокатът му обжалва разглеждането на делото от специална сенатска комисия с аргумента, че това е противоконституционно, но Върховният съд на САЩ потвърждава правото на Сената сам да определя процедурните правила за своята работа, в т.ч. и правото му да назначава специални комисии , които да провеждат изслушванията по импийчмънт.⁶

За провеждането на изслушванията Сенатът има приети правила⁷. На първо място, сенаторите полагат клетва, че ще заседават честно и непредубедено по решението за импийчмънт. Друго процедурно изискване е камарата на представителите да представи списък на лицата, които следва да бъдат призовани за изслушване. Въпросите към свидетелите от двете страни се отправят писмено и се представят на Председателстващия изслушването, който ги прочита (както се извършва разпитът на свидетели и у нас). В случаите, когато процедурата по импийчмънт засяга Президента на САЩ, председателстващ изслушванията в Сената е Председателят на Върховния съд на САЩ. Председателстващият изслушванията е и лицето, което определя правилата за представяне на доказателства. След събиране на доказателствата страните имат право на заключителни речи. Мениджърите, представляващи Камарата на представителите, се ползват от правото първи да направят своите встъпителни и заключителни речи.

Независимо от формата на изслушванията, Сенатът е този, който единствен има право да „осъди“ или да „оправдае“ лицето, спрямо което е взето решение за импийчмънт. След приключване на изслушването се провеждат разисквания в Сената, на които страните не присъстват. Ако изслушванията са били проведени от комисия, сенаторите получават резюме, както и имат пълен достъп до материалите от изслушването. За да бъде признато за виновно лицето, е необходимо квалифицирано мнозинство от две трети от присъстващите при гласуването сенатори. Недостигането до такова мнозинство автоматично означава, че Сенатат намира лицето за невиновно и процедурата приключва.

При гласуването сенаторите гласуват поотделно по всяко основание за импийчмънт. Достатъчно е набирането на необходимото мнозинство от две трети от присъстващите дори само по едно основание, за да е налице признаване на лицето за виновно с автоматичната последица – освобождаване от заеманата длъжност. Това е и целената последица на цялата процедура. Според едно становище на Комисията по правосъдие на Камарата на представителите „…. до импийчмънт на висши федерални служители трябва да се прибягва само при извършени от тях тежки престъпления и простъпки, докато са на служба, като импийчмънтът следва да има за последица само освобождаването на признатото за виновно лице от заеманата от него длъжност…“⁸

ПОСЛЕДИЦИ ОТ ОСЪДИТЕЛНОТО РЕШЕНИЕ НА СЕНАТА

Както посочих още в началото на настоящото изложение, импийчмънтът и последващото осъждане нямат за своя непосредствена цел санкционирането на лицето, а са насочени към предпазването на обществото от действия или бездействия, които могат да го увредят. В същото време постигането на тази цел в изключителни случаи изисква и приемането на допълнителни ограничителни мерки, които да попречат на виновното лице за в бъдеще да причини вреда на обществото. Ето защо Сенатът има право, освен да признае, че даден висш държавен служител е виновен и да го осъди, също така да вземе решение, с което за в бъдеще да забрани на това лице да заема федерална служба. Решението се взема с обикновено мнозинство от присъстващите сенатори.

В историята на Конгреса на САЩ от 20 процедури по импийчмънт (последната все още не е достигнала до Сената), само в три случая Сенатът е взел решение да забрани на признатите за виновни завинаги заемането на федерална служба. Дали случаите ще станат четири, предстои да видим.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Въпросите за импийчмънта още дълго време ще бъдат във фокуса на общественото внимание, тъй като предстои Сенатът на САЩ да се произнесе по приетото от Камарата на представителите второ решение за импийчмънт на Президента Доналд Тръмп. Дали той ще се превърне освен в първия Президент, който два пъти е бил под импийчмънт, още и в първия Президент, лишен от правото да заема федерална служба, предстои да видим.

Николета Лингорова

Изображение – съдия Джон Робъртс председателства процеса за импийчмънт на Доналд Тръмп 16.01.2020 г. – общодостъпно изображение

1. https://bg.wikipedia.org/wiki
2. Цитирано по https://history.house.gov/Institution/Impeachment/Impeachment-List/
3. Списък с лицата, за които е взето решение да импийчмънт, тяхната длъжност и резултата от процедурата може да намерите на следния адрес: https://history.house.gov/Institution/Impeachment/Impeachment-List/
4. Цитирано по Neil J. Kinkopf & Neil E. Wittington от статията им в https://constitutioncenter.org/interactive-constitution/interpretation/article-ii/clauses/349
5. Цитирано по Congressional Research Service Impeachment and Removal” by Jared P. Cole and Todd Garvey, Oct. 29^th, 2015
6. Nixon v. United States, 506 U.S. 224, 237-38 (1993)
7. “Rules of Procedure and Practice in the Senate when Sitting on Impeachment Trials,” Senate Manual, S. Doc. 113-1, §§170-95, at 223-231
8. Cong. Globe, 42^nd Cong., 3d Sess 1652q Feb. 24 1873