НОВАТА ДЪРЖАВНА ПЕТРОЛНА КОМПАНИЯ
В средата на май министерството на финансите (МФ) изненадващо обяви правителствено решение за учредяване на ново Държавно предприятие „Държавна петролна компания“, подчинено на министъра на икономиката.
Какво предлага държавата?
Новата държавна компания ще изпълнява всички функции на Държавна агенция “Държавен резерв и военновременни запаси“, свързани със съхраняване, опазване и обновяване на държавните резерви и военновременните запаси от нефт и нефтопродукти, както и на запасите от нефт и нефтопродукти, които държавата следва да създава и поддържа съгласно изискванията на европейското законодателство (Директива 2009/119/ЕО).
С цел изпълнение на възложените задачи, новата Държавна петролна компания ще:
- управлява, поддържа и експлоатира предоставените му държавни складови бази за съхранение на нефтопродукти (петролни бази), които понастоящем се управляват от Държавна агенция “Държавен резерв и военновременни запаси“, и
- учреди едно или повече дъщерни търговски дружества с цел изграждане и опериране на нови складови бази и на около 100 бензиностанции в рамките на 1 година, с цел повишаване на конкурентоспособността на пазара на горива.
На 21 май необходимите законови промени бяха внесени в Народното събрание от депутати от управляващата коалиция, като на 5 юни същите бяха приети на първо четене от депутатите. Очакванията са, че окончателното приемане на второ четене ще бъде факт до края на юни.
По предварителна оценка, планирана мярка ще струва на бюджета между 150 и 200 млн.лв., като някои експерти считат, че реалните разходи ще са по-близко до сумата от 500 млн.лв. Тъй като внесените промени не съдържат финансово-икономическа обосновка, за момента липсва яснота относно размера на необходимата инвестиция.
Какви са обществените реакции?
Както беше очаквано, предложението беше прието със смесени реакции. Една група експерти са на мнение, че създаването на подобна държавна структура ще увеличи конкуренцията в сектора (чрез предлагане на по-ниски цени на дребно на бензиностанциите) и ще разреши някои от проблемите, идентифицирани в секторния анализ на Комисията за зашита на конкуренцията (КЗК), публикуван през март 2019 г., а именно: недостига на обеми за складиране в съществуващите петролни бази, дължащи се преимуществено на фактическия монопол на Лукойл, който, в зависимост от вида гориво, държи между 50 и 80% от капацитетите. Същите експерти смятат, че функционирането на новата Държавна петролна компания няма да доведе до изкривяване на пазара (поради пряката намеса на държавата в стопанския оборот), а напротив, ще повиши конкурентоспособността на същия пазар.
Друга група експерти изразяват сериозни опасения, че предлаганата мярка по своята същност представлява голяма стъпка назад към принципите на плановата икономика от времето на социализма (при която всички бази и бензиностанции бяха консолидирани в рамките на държавното снабдително предприятие „Петрол“, което впоследствие беше разделено и приватизирано). По тяхно мнение, държавата трябва да регулира сектора само нормативно (чрез приемане на съответното законодателство), позволявайки на икономическите оператори да развиват свободна стопанска инициатива в рамките на предсказуема бизнес среда, регламентирана по устойчив начин. Още повече, държавата има всички необходими контролни механизми (чрез институции като ДАМТН, ДНСК, НАП, както и чрез КЗК) да гарантира, че секторът функционира по конкурентен и прозрачен начин.
С оглед на горното, независимо от обстоятелството, че пазарът на горива в България определено има своите проблеми, начините за коригиране на установените недостатъци не би следвало да минават през създаването на държавна търговска структура, тъй като създаването й не би подобрило конкуренцията в сектора. Като доказателство се сочат заключението от секторния анализ на КЗК от 2019 г., че пазарът на горива на дребно е конкурентен, без да е налице картел, поради следните обстоятелства:
- броят на обекти за продажба на горива на дребно (бензиностанции и газостанции) в България е над 3 000 – един от най-високите показатели в ЕС на глава от населението (1 обект на ок.2 200, което е на второ място след Гърция);
- над 10 големи вериги оперират на българския пазар (включително няколко глобални бранда), като същите покриват сравнително равномерно цялата територия на България;
- отделно от местното производство, близо 10 дружества осъществяват внос/вътреобщностни придобивания на газ и над 15 – на петролни продукти.
Необходима ли е Държавна петролна компания?
От конкурентноправна гледна точка, от 2011 г. насам КЗК периодично установява определени изкривявания на пазара на горива в България, като констатира, че същите основно се дължат на недостатъчните количества свободни обеми за съхранение на петрол и петролни продукти. В тази връзка КЗК е препоръчала изграждането на държавни бази, които да бъдат оперирани от държавни компании по недискриминационен начин, позволявайки на всички заинтересовани оператори да ползват наличните свободни обеми. Други препоръчани от КЗК действия са ускоряване на административните процедури за лицензиране на данъчен склад от страна на държавата, както и създаването на електронна платформа, на която в реално време да са видни свободните обеми в данъчните складове. КЗК не е давала препоръки за изграждането на държавна верига от бензиностанции, тъй като секторният анализ, публикуван през 2019 г., демонстрира, че пазарът на горива на дребно в България е достатъчно конкурентен, следователно не са необходими допълнителни мерки/стимули от страна на държавните органи, които да насърчат конкуренцията.
Ситуацията допълнително се усложнява от обстоятелството, че съгласно предложената юридическа структура на Държавната петролна компания (държавно предприятие, създадено по реда на Закона за публичните предприятия), дейностите, които ще са свързани с съхранението и поддържането на военновременните запаси, както и запасите по Директива 2009/119/ЕО, ще продължават да се финансират от бюджета, докато продажбата на горивата на дребно ще се извършва на пазарен принцип (от дъщерни търговски дружества, притежавани от Държавната петролна компания). Съществуват основателния притеснения, че така предложената структура може да доведе до изкривяване на пазара, тъй като другите икономически оператори на пазара на дребно на горива са задължени да финансират дейностите, свързани със съхранението и поддържането на задължителните запаси, от техните търговски дейности, като тези разходи са включени в ценообразуването на крайната цена на дребно, предлагана на обектите за търговия на дребно.
Не на последно място, остава неясно как държавата, съответно Държавната петролна компания, ще финансира изграждането на анонсираните 100 бензиностанции, включително дали един/повече частни инвеститори ще участват като съдружници/акционери в планираните търговски дружества, които следва да оперират бензиностанциите на пазарен принцип. В случай, че се предвиди подобно частно участие, същото би следвало да се осъществи в съответствие с изискванията на Закона за публичните предприятия, Закона за държавната собственост и общите принципи на ДФЕС, които предвиждат, като общо правило, че подобен избор на частен партньор би следвало да се основава на прозрачна и конкурентна тръжна процедура, в която могат да участват всички заинтересовани лица, които имат изискуемия опит и капацитет.
Относими примери за пряко държавно участие (в рамите на ЕС) могат да бъдат намерени в Гърция, където държавата държи 35% в частното дружество Hellenic Petroleum S.A (собственик и оператор на рафинерии, складове и бензиностанции), с уговорката, че същото се очаква да бъде изцяло приватизирано до края на 2020 г. От друга страна, в Латвия например държавата има единствено договорни отношения с местни и чуждестранни частни собственици на складови бази, гарантирайки по този начин наличността на обеми за заинтересованите оператори, които не са собственици на складови бази.
Що се отнася до наличието на бензиностанции-държавна собственост, такива съществуват в Унгария и Словакия, но и в двете държави структурите са остатъци от бивши държавни социалистически предприятия, които са били частично приватизирани. Както беше посочено по-горе, тъй като в България процесът на приватизация на Петрол приключи преди десетилетия, настоящата идея за създаване на Държавна петролна компания би могла да се оцени и като своеобразна стъпка назад към принципите на плановата икономика чрез пряко държавно участие в търговията на горива.
Какъв е основния риск?
Реалистично погледнато, изграждането на 100 държавни бензиностанции едва ли би повлияло съществено на ценовите равнища на пазара, освен в случаите, когато това ще доведе до повишаване на предлагането в определени региони на страната, в които понастоящем конкуренцията е по-скоро ниска. В тази връзка, концепцията за Държавна петролна компания поражда редица резонни въпроси относно рационалността за разходването на 150-200 млн. лв. публичен ресурс, включително опасения дали компанията няма да послужи като „задна врата“ за фаворизиране на определени частни икономически оператори в интереси в сектора на горивата чрез осигуряване на държавна подкрепа за тях.