УЧЕНИЕТО ЗА РАЗДЕЛЕНИЕ НА ВЛАСТИТЕ

Организация на демокрстичната държава, проф. д-р Любомир Владикин | Глава I Учението за разделение на властите

§ 1. Теорията на Монтескьо

Монтескьо не е първият политически философ, който заговорва за разделение на властите. Но той въздигна тази мисъл в завършена теория и упражни пряко влияние върху създателите на първите демократични конституции в Европа. Затова учението за разделение на властите се свързва в нашата наука с името на Монтескьо.

Установяване на термините. В първата част на Курса („Общо учение за държавата“) ние употребихме много време и труд, за да установим, че държавната власт е една и неделима, а сега изведнъж заговорваме за разделението на властта, дори за няколко власти! Преди всичко трябва да бъдем наясно с термините.

Монтескьо създаде теорията за тройното разделение на „властите“ (pouvoirs), макар че и той признаваше държавната власт (la souverainete) за една неделима. В случая Монтескьо има предвид трите основни функции на държавната власт, т.е. разграничената компетентност на три групи органи, а не някакъв триализъм, възможен във феодалната, но напълно изключен в модерната държава.

Неудобството е там, че Монтескьо е употребил думата pouvoirs вместо fonctions, както бихме желали ние. По традиция, всички народи и досега си служат с установения още от първите тълкуватели на Монтескьо термин – separation des pouvoirs, separation of powers, divisione dei poteri, Teilung или Absonderung der Gewalten, разделеше или обособлеше властей и т.н.

Нека отбележим веднага, че Монтескьо никъде не употребява израза „separation des pouvoirs“ – този термин правилно е извлечен от самото му учение и се дължи на първите му последователи и тълкуватели, още от края на XVIII в. Вярно е обаче, че на няколко места Монтескьо ясно говори за разделение на властите, напр. в гл. VI на „De l‘Esprit des Lois“: „Il n‘y a point de liberte si la puissance de juger n‘est pas separee de la puissance legislative et de lexecutrice“.

Ние ще си служим с общоприетия израз, но ще знаем, че трите „власти“ представляват трите основни групи-функции на единната държавна власт, извършвани от три групи нейни органи. Както различните биологични органи на едно живо същество извършват разните функции на един и същ организъм, тъй и правните органи на юридическата личност държава осъществяват няколко различни служби на една и съща правно-социологична цялост.

Политическата свобода като цел. Теорията на Монтескьо (1689-1775) за разделение на властите е изложена в книга XI на знаменитото му съчинение „De l’Esprit des Lois“ (1748 г.)

В тази книга, XI, Монтескьо си поставя за задача да изследва какви трябва да бъдат държавноустройствените закони, за да се установи и гарантира политическата свобода на гражданите.

Най-напред авторът разглежда различните значения, които през разни времена човекът е давал на понятието свобода.

Ние често наричаме свободно (демократично) онова управление, което е съобразно с нашите обичаи и наклонности или при което народът върши почти всичко каквото пожелае. Но, в последния случай, властта на народа неправилно се смесва със свободата на народа. Политическата свобода не се състои във възможността да правим каквото искаме, а във възможността да правим това, което трябва да желаем, и да не бъдем задължени да извършваме работи, които не трябва да желаем“.

Какво сме длъжни да правим и от какво да се въздържаме, т.е. що трябва да желаем и що не, определят действащите в държавата закони, следователно „свободата е правото да вършим всичко, каквото законите позволяват“.

Тази ценна мисъл е изказана и от Цицерон: „Omnes legume servi sumus ut lib eri esse possimus“, но Монтескьо й дава едно пояснение тъкмо в духа на съвременното му естествено право: „защото, пояснява той, ако един гражданин би могъл да върши работи, които законите забраняват, няма да има свобода, тъй като и другите граждани биха имали същата власт“, т.е. обществото би се върнало към естественото състояние, както го схващаха Хобс, Спиноза и др.

Злоупотребяване с властта. Според Монтескьо, даже демокрацията сама по себе си не гарантира политическата свобода. Последната се намира в умерените управления, и то само тогава, когато не се злоупотребява с властта. „Но вечният опит е доказал, че всеки човек, който има власт, е склонен да злоупотребява с нея.“

Изводът е, че Монтескьо не вярва нито в непогрешимостта, нито в гражданската добродетел на властимащите; затова търси не гениален и безупречен самодържец, но такова едно държавно устройство, при което злоупотреблението с властта да бъде само по себе си невъзможно; а това ще се постигне, когато чрез самия начин на държавната организация едната власт възпира от незаконни увлечения другите власти – „pour qu‘on ne puisse abuser du pouvoir, il taut que, par la disposition des choses, е pouvoir arrete le pouvoir“. Тъкмо такова устройство е имала Англия, чиято конституция си поставяла за цел преди всичко да осигури на гражданите политическа свобода.

Същност на теорията. След този увод, който изяснява политико-практически- те цели на теорията, Монтескьо минава към същността на учението си за разпределението на властите.

„Във всяка държава има три вида власти: законодателна власт, изпълнителна власт за работите, които зависят от международното право, и изпълнителна власт за ония работи, които зависят от гражданското право… Последната ще наричаме правосъдна власт, а другата – просто изпълнителна власт на държавата.

С тези думи Монтескьо постулира наличността на три отделни власти-функции, и то „във всяка държава“.

И досега е спорно в науката какво точно авторът е искал да каже: дали е анализирал и описал английското държавно устройство, както показва заглавието на гл. VI: „De la constitution d‘Angleterre“, или пък, вземайки за основа положителното конституционно право на Англия, той е извлякъл от него общи принципи, важими за всяка държава? Последното предположение изглежда по-вероятно, защото в самата Англия разпределението на трите власти не е било прокарано строго: напр. кралят е бил шеф на изпълнителната власт, а същевременно е участвал в законодателството, а и правосъдието е било раздавано от негово име; парламентът понякога е упражнявал правосъдна власт и др.т. Но тъкмо в проявената от Монтескьо самостоятелност на мисълта и в установяването на едно важимо за всяка държава основно начало се крие оригиналността и заслугата на големия френски държавовед.

В теорията на Монтескьо има още един основен принцип, който я завършва: всяка една от трите власти-функции трябва да бъде поверена на отделен орган, независим от другите два органа.

Съображенията, за да бъдат трите основни власти поверени на три отделни и независими един от друг органи, са, според самия създател на теорията, следните: „Когато законодателната и изпълнителната бъдат събрани в едно и също лице или тяло, няма да има свобода, защото съществува опасност, че монархът или сенатът ще създават тиранически закони, за да ги прилагат тиранично. Също така няма да има свобода, ако правосъдната власт не бъде отделена от законодателната и изпълнителната. Ако се приобщи към изпълнителната власт, съдията може да добие силата на угнетител. Всичко ще бъде загубено, ако един и същи човек или едно и също тяло от първенци или от народа упражнява едновременно и трите власти.“ Последното сигурно би ни отвело към „един отвратителен деспотизъм“. Даже тъкмо това съсредоточаване на трите власти в един и същи орган е сигурен белег на тирания – когато някои монарси са пожелавали да станат деспотични, започвали са със събиране на всички служби в своята личност.

Държавноустройствена задача. От тези думи става съвсем очевидно, че теорията на Монтескьо е била насочена преди всичко против френския абсолютизъм и че дейците на революцията са виждали в нея едно сигурно оръжие за събарянето на стария режим.

Целта на Монтескьо, както се каза по-горе, е била да осигури на гражданина политическата свобода, която се състои „в онова спокойствие на духа, което произлиза от убеждението на всеки едного в неговата сигурност“. За да се осъществи тази сигурност, „управлението трябва да бъде такова, че гражданинът да не може да се опасява от друг гражданин“, т.е. от управляващия.

От тия предпоставки логично следва, че желаното от Монтескьо управление е представителната демокрация. Чрез системата на народното представителство и с помощта на принципа за разделение на властите авторът на De L’Esprit de Lois мисли, че е намерил онази форма на управление, която гарантира на гражданина политическата свобода, запазвайки го от произволите на държавните органи и от всевластието на самата държава.

Поставената задача е разрешена по правно-организационен начин: „par la disposition des choses“!

Влиянието на теорията. Теорията на Монтескьо е упражнила пряко решително влияние върху правното устройство на либерално-демократичните държави. Принципът за разделение на властите е основно начало в конституцията на всяка правова държава; даже съвременните авторитарни конституции не могат напълно да го пренебрегнат.

През последните 150 години учението на Монтескьо е имало твърде превратна съдба: величаено като непогрешима догма, превръщано в позитивноправна норма, умишлено изоставяно, тенденциозно тълкувано, научно оспорвано, решително отхвърляно, особено в наши дни и пр. В следващите страници ще се спрем на по-важните моменти в развитието на това учение.

§ 2. Предшественици на Монтескьо

Джон Лок. В съчинението си „Essay on civil government“, излязло през 1688 г. преди „De l‘Esprit des Lois“, Лок за първи път дава системна разработка на идеята за разделение на властите. Като взема за основа положителното конституционно право на Англия, той установява съществуването на три различни власти: законодателна, изпълнителна и федеративна; последната има за предмет отношенията с другите държави (това, което Монтескьо нарича „изпълнителна власт за работите, които зависят от международното право“! Влиянието е очевидно).

Лок препоръчва законодателната власт да бъде отделена от изпълнителната и поверена на отделни органи, защото: „твърде силно ще бъде изкушението за слабия по природа човек да сложи ръка върху цялата власт, ако лицата, имащи законодателна власт, разполагат и с изпълнителната. Тези лица биха могли да не сеподчиняват на създаваните от тях закони и да ги съобразяват със своите лични частни интереси, ако същевременно създават и прилагат законите… Ето защо във всички добре устроени държави, в които общественият интерес се схваща правилно, законодателната власт е дадена в ръцете на известен брой лица, които, надлежно събрани, имат властта да създават закони, било сами, било със съдействието и на други лица.“ В случая Лок има предвид парламента и краля.

Парламентът като законодател не трябва да бъде постоянен орган, а да заседава на сесии. Но тъй като законите са постоянно в сила, необходимо е да има постоянни органи, които да се грижат за тяхното изпълнение – това са органите на изпълнителната власт. И така, понеже законодателният орган действа на периоди, а изпълнителният е постоянен, разделението на двете категории функции и органи се налага по необходимост.

Макар че изпълнителната власт е обявена за различна от федеративната, все пак двете се събират в ръката на едно и също лице по политико-утилитарни съображения: да има единство в ръководството и в насочването на обществените сили.

Съдебната власт не е ясно отделена – тя се намира някъде между изпълнителната и законодателната.

В действителност, значи, Джон Лок ясно разграничава само две власти: изпълнителна и законодателна. Монтескьо проникновено схваща, че функциите на федеративната власт съставляват неразделна част от изпълнителната, но че съдебната е, и трябва да бъде, отделна и независима.

Отношението на Лок и Монтескьо към краля. Отношението на двамата автори към краля се различава основно.

Теорията на Монтескьо най-добре приляга към демократична република или парламентарна монархия, докато учението на Лок се отнася до всяка конституцион- но-ограничена монархия, в която кралят е конститутивен орган на държавата и формален обединител на трите власти.

Монтескьо провежда цялостно принципа на разделение на властите, и на краля като шеф на изпълнителната власт признава само едно формално участие в законодателството, а именно правото на veto, и то само като средство за възпиране на законодателната власт, неотстъпно в духа на теорията, защото, „ако изпълнителната власт няма правото да възпира увлеченията на законодателното тяло, то би станало деспотично, тъй като би могло да си присвои по законодателен ред цялата власт и с това да унищожи другите власти“. Това странично участие на монарха в законодателството Монтескьо нарича „способност да възпира“ facilite dempecher, а работата на парламента се схваща като „способност да установява“ правни норми, facilite de statuer.

Джон Лок, напротив, признава на краля пряко участие в упражнението на законодателната власт, като смята санкцията и инициативата за съществени моменти в цялостния процес на законодателството. И повечето монархически конституции, от Белгийската насам (включително и нашата), са възприели, кои съзнателно или не, схващането на Лок, а не на Монтескьо – тази важна за теорията подробност се пропуска от повечето автори.

Прякото участие на монарха в създаването на законите е било осъществено от положителното конституционно право на Англия, и Лок, верен на своята метода да възвежда в абстрактна теория съществуващия правов ред, го е възприел, но му е дал ново обоснование: понеже законодателната власт стои по-горе от изпълнителната и я контролира, то, за да се запази независимостта и неотговорността на краля, необходимо е той да участва в упражнението и на законодателната власт. И Лок, следвайки традицията, нарича конституционния монарх суверен „не защото събира в ръката си цялата суверенна власт, каквато е законодателната, а защото нему принадлежи върховното изпълнение, от което всички административни органи получават властта си… От друга страна, законодателната власт не стои по-високо от краля, защото никакъв закон не може да бъде създаден без негово съгласие, а много естествено е, че той никога няма да се съгласи да се подчини на другата част на ле- гислатива (парламента). В този смисъл той е наречен Суверен“ (op. cit. §151).

А Монтескьо ясно застъпва противоположното гледище: „Ако монархът вземе участие в законодателството чрез способността да установява, няма да има свобода. Но (ясно е, че М. изразява в усъвършенствана форма гореспоменатата мисъл на Лок) понеже монархът трябва да участва в законотворството, за да се защитава, ще участва със способността си да възпира“, т. е. той ще откаже да санкционира всеки гласуван от парламента законопроект, който цели да накърни независимостта на изпълнителната власт, като намеси друга власт в нейните функции или иска да отнеме част от нейната компетентност. По този начин Монтескьо вижда у монарха един пазител на принципа за разделението на властите, т.е. един пазител на политическата свобода – една мисъл, която по-късно Бенджамен Констан разви в своята теория за „уравновесителната власт“.

Равенство или градиране на властите. Лок установява върховенството на законодателната власт, която предписва на останалите две власти правни норми за изпълнение. Такова бе фактическото положение в Англия около 1688 г., когато дългата борба между краля и парламента завърши в полза на парламента.

За Монтескьо обаче трите власти са напълно равни,независими една от друга и автономни в своята област. Идеалният сбор от трите власти дава единната власт или суверенитета на държавата. Трите отделни органа, за да могат взаимно да се възпират, необходимо е да бъдат поначало равносилни. Затова суверенен орган няма, а всяка от трите власти изглежда суверенна в своя кръг на компетентност.

В тази точка Монтескьо открива за бъдещата критика една от най-слабите страни на своята теория. Монтескьо поставя трите основни органа един срещу друг, равни и независими, и е доволен от това „подреждане на нещата“, защото по правно-организационен път те взаимно могат да се надзирават и възпират, да се ограничават взаимно и така да гарантират на гражданите политическа свобода. Но една тъй устроена държава би могла да живее само ако трите основни власти-органи се намират в хармонични отношения помежду си.

Монтескьо осъзнава слабостта на своето учение в тази точка и пояснява, че трите отделни, равни, независими и взаимно възпиращи се власти биха останали в покой или бездействие, но поради необходимото движение на нещата те са принудени да вървят, те ще бъдат заставени да вървят в съгласие – elles seront forcees d’aller de concert“.

Този постулат, поставен в духа на естественото право, е логична последица от принципа за разпределението на властите, но е неприложим на практика.

Хегемония на парламента. Още дейците на Френската революция, които с възторг следваха указанията на Монтескьо, забелязаха недостатъците на това равенство между трите власти. В рапорта си до Конвента по повод проектоконституцията от 1793 г. Кондорсе казал, че едната от трите неизбежно ще вземе надмощие и че най-правилно е тя да бъде законодателната. Онези, които са на мнение, че трите трябва да бъдат равни и да се уравновесяват чрез еднакво взаимно възпиране, забравят, че опитът във всички държави е доказал или че тези сложни машини се счупват от само себе си при пускането им в действие, или че редом до законоустановената система се настанява една друга система, основана върху интригата, корупцията и ходатайствата – образуват се две конституции: едната законна и явна, но съществуваща само на книга, другата тайна, но действителна, плод на някое мълчаливо съгласие между установените власти. С други думи: абсолютно равенство е невъзможно, затова по-добре е йерархията между трите власти да бъде конституционно установено предварително.

Същата мисъл много по-късно бе защитавана от проф. Удру Уилсън. Неудържи- мостта на постулираното от Монтескьо равенство на трите власти е тъй очевидна, че един от най-верните защитници на Монтескьовото учение, проф. Есмен, признава, че „едната власт да вземе надмощие над другите две власти е просто неизбежно и най-естественото е тази власт да бъде законодателната; понеже чрез създаваните от нея закони тя става регулатор на всички други власти. Вън от това, във всички свободни държави тя гласува и определя бюджета и с това държи в ръцете си едно мощно оръжие за спиране дейността на всички власти и на всички функции“.

Още преди Есмен, Прево-Парадол е забелязал, че трите власти не могат да бъдат равни и че най-добре е първенството да се даде на законодателната, защото тя най- пряко представлява суверенния народ; ако напр. в случай на спор последната дума принадлежи на изпълнителната власт, парламентът ще се превърне просто в един съвещателен орган, което значи узаконяване на деспотизма по конституционен ред.

Нека отбележим, че парламентарният режим, който допреди Световната война се считаше за най-съвършената форма на народовластието, се основава върху хегемонията на законодателната власт над другите две основни власти, т.е. че той е в противоречие с теорията на Монтескьо за равенството и равновесието на трите власти. Острата и продължителна криза в либерално-парламентарната демокрация накара нейните теоретически привърженици да заговорят сериозно за едно засилване на изпълнителната власт, т.е. за едно възвръщане към равенството и равновесието на трите основни власти. При авторитарните управления предимството на парламента-законодател значително намалява за сметка на засилващата се изпълнителна власт, а хегемонията му е напълно премахната.

Принципът на разделението на властите стои в пряка връзка с формите на управлението, които се определят съществено според отношението между трите власти, особено между законодателната и изпълнителната.

Организация на демократичната държава, проф. д-р Любомир Владикин