Глава II, § 1. Понятие за горски територии и видове собственост върху тях

• Понятие

В българското законодателство не съществува легално определение на термина „територия“. Значението на това понятие се определя като „ограничена земна площ, която е нечия собственост или под нечие разпореждане. Територия е и определена с граници част от земната повърхност, въздушното или морското пространство, с която се разпорежда една държава.“¹

Законът за устройство на територията също не дава определение за „територия“, въпреки че той е нормативният акт, който регулира устройството на цялата територия в България. Тълкуването на съдържанието на термина води до извода, че то има различен обхват – с него се обозначава територията на цялата страна, територия на област, на община, на землище, на населено място и на части от землище или населено място. Понятието „територия“ може да се определи и като съвпкупност от имоти. Основание за това дава определението на „поземлен имот“ в ЗУТ, според което това е част от територията, …. определена с граници съобразно правото на собственост (§ 5, т. 2 ДР ЗУТ).²

В територията са обособени недвижими имоти – обекти на правото на собственост. Именно собствеността върху недвижими имоти – индивидуална и обществена – в най голяма степен поражда интереси в сферата на устройството на територията, които могат да се определят най-общо като индивидуални и обществени.³ Устройството на територията предполага съчетаване на интереси и балансиране. То е част от комплексното планиране – икономическо, социално, екологично и пространствено. Законът за устройство на територията създава единен режим за земята според нейните характеристики и начин на използване.⁴

Основното предназначение на територията се определя с концепциите и схемите за пространствено развитие и общите устройствени планове. Според това основно предназначение, териториите в България се разделят на: урбанизирани, земеделски, горски, защитени и нарушени за възстановяване, територии, заети от води и водни обекти, и територии на транспорта (чл. 7 ЗУТ).

Обособяването на надеждни от гледна точка на държавата и правото източници на информация за земята, води до необходимостта от създаване на кадастъра като съвкупност от основни данни за недвижимите имоти на територията на Република България. (чл.2, ал. 1 ЗКИР). Кадастърът представлява технико-икономическа система от информация и нейните носители, чрез които се събират данни, годни за използване при вземане на различни управленски решения.⁵

Съгласно чл. 29 ЗКИР кадастралната карта съдържа държавните граници, границите на административно-териториалните единици, землищните граници, границите на териториите с еднакво трайно предназначение и границите на поземлените имоти. Трайно предназначение на територията е постоянният й статут, определен по реда на закон.⁶ В правната теория се оформя становището, че понятията „основно предназначение“ според ЗУТ и „трайно предназначение“ според ЗКИР са с идентично съдържание.⁷

Правото на собственост определя конкретно обособената част от територията на страната, която е предмет на отразяване в кадастъра и имотния регистър. Понятието за кадастър винаги е било свързано със собствеността върху земята и начина й на ползване. Кадастърът и имотният регистър са свързани, като чрез тази връзка се осъществява единството на техническия и юридическия елемент на информацията за осъществяване на отношенията, свързани с недвижимите имоти.⁸

Основна единица на територията в Република България е поземленият имот. Съгласно ЗКИР и ЗУТ, поземленият имот има онези граници, които са определени или съобразени с правото на собственост. Всички поземлени имоти в България, поставени един до друг без да се припокриват, образуват нейната територия и са включени в площта, ограничена от държавните граници на страната (чл. 24, ал. 3 ЗКИР). Сборът от площите на всички поземлени имоти в рамките на държавата трябва да е равен на площта на територията на страната.⁹

Границите на горските територии в България се определят от границите на правото на собственост върху поземлените имоти в тях. Специалното горско законодателство се прилага само към горските територии и поземлените имоти в тях.   

Легалното определение на понятието „горски територии“  обхваща на първо място всички гори. Действащият Закон за горите определя гората като земя, с площ не по-малка от един декар, която е заета с горско дървесна растителност, отговаряща на съответни лесовъдски критерии (чл. 2, ал. 1 ЗГ). От анализа на определението става ясно, че пространственият критерий е водещ. Следващите критерии, определящи една земя като гора, са изключително многобройни и изискват сериозна лесовъдска експертиза. Общото в тях е, че земята трябва да е заета от горскодървесна растителност, включваща дървостой със съответни показатели като височина, широчина, проекция на короните в съответни стойности. Като гора се определят и площи, временно обезлесени, но подлежащи на възобновяване, защитни горски пояси, ивици от дървета с площ, по-голяма от един декар, и широчина над 10 м; насаждения в системи и съоръжения за предпазване от вредното въздействие на водите; клекови формации; съобщества от дървесни или храстови видове, разположени край водни обекти.

Освен горите, горските територии обхващат  защитните горски пояси, които са с площ по-малка от 1 декар, голини, недървопроизводителни земи, други територии, предназначени за горскостопанска дейност, без оглед на техния размер.

Изводът е, че понятието горска територия е значително по-широко, защото от него отпада пространственият критерий за всички други земи, освен за тези, представляващи гори. Законодателното определяне на този термин оставя впечатлението, че в горските територии не се включват водни площи. Това създава сериозно объркване, защото се поставя въпросът,  след като в горските територии се включват само гори и земи, каква територия са  водните площи, попадащи в техните граници. Водните площи са линейни елементи, които могат да попадат и преминават през различни видове територии.¹⁰  Считам, че изключването на естествени езера, водопади и други водни площи от горските територии е нелогично и става дума за пропуск от страна на законодателя. Аргумент по аналогия за такъв извод, се съдържа в определението на понятието „защитени територии“ в чл. 6 от ЗЗТ, съгласно който в защитените територии се включват гори, земи и водни площи.

Следващ аргумент се съдържа и в легалното определение на понятието „поземлен имот“. Специалният ЗГ се прилага към всички поземлени имоти в горски територии. Съгласно разпоредбата на § 5, т. 2 от ЗУТ и чл. 24, ал. 2 от ЗКИР, поземленият имот е част от територията, включително и тази, която трайно е покрита с вода, определена с граници съобразно правото на собственост. Изводът е, че след като специалното горско законодателство се прилага към поземлени имоти в горските територии, а поземленият имот е част от тази територия, включително и когато територията е покрита трайно с вода, то тогава горските територии следва да обхващат освен гори и земи, и водни площи.

Термините „гора“ и „горска територия“ съгласно ЗГ, се характеризират с тенденция към усложняване на тяхното съдържание. В исторически аспект определянето на тези понятия винаги се е извършвало при съчетаване на юридически и лесовъдски критерии. Но в действащия специален закон тези легални определения се отличават с използване на твърде много технически понятия, изискващи специална лесовъдска квалификация за тяхното установяване.¹¹ 

Приложното поле на ЗГ е обвързано и с понятието „поземлени имоти в горски територии“, тъй като основна единица на територията е поземленият имот. В специалния закон липсва легално определение на този термин. Такова определение се съдържа в Наредбата за оценка на поземлени имоти в горски територии.¹² Съгласно чл. 2 от нея, поземлен имот в горска територия е имот, отразен в кадастралната карта или в картата на възстановената собственост като горска територия по смисъла на чл. 2, ал. 1 и 2 от Закона за горите. Терминът поземлен имот в горски територии е основно застъпен в действащия Закон за горите. Неговото изясняване и прецизиране е важно поради това, че нормите на ЗГ се привеждат в действие само към територии, които съдържат юридическите характеристики на горски територии и на поземлени имоти в тях.

С цел постигане на яснота относно приложното поле и териториален обхват на специалното горско законодателство, легалното определение на това понятие трябва да се съдържа в разпоредба на Закона за горите, а не в подзаконов нормативен акт, какъвто е Наредбата за оценка на поземлени имоти в горски територии. Систематичното място на такова определение е в чл. 2 от ЗГ.

Приложението на специалното горско законодателство е обвързано само с горските територии и поземлените имоти в тях.

Разпоредбите на закона не се прилагат за паркове и градини в урбанизирани територии; горите и земите в националните паркове и в резерватите; дървета от горскодървесни видове в земеделски територии, когато не притежават характеристиките на гора, както и за площите, заети с горскодървесна растителност в обхвата на републиканските, местните и железните пътища (чл. 2, ал. 3 ЗГ).

Това е така, защото парковете и градините в урбанизираните територии се подчиняват на характера и статута на територията, в която попадат, т.е. на урбанизираните територии. Те са част от жизнената среда на населените места. Чрез тях се създава комфортно, устойчиво, здравословно и хигиенично жизнено пространство.

Площите, заети с горскодървесна растителност в обхвата на републиканските, местните и железни пътища също са изключени от определението за гори, защото те принадлежат към елементите на транспортната техническа инфраструктура и имат специфични функции – поглъщат шума и замърсителите. Т.е. те имат обслужваща функция, в това число и защитна такава, с оглед на което представляват част от тази инфраструктура. Териториите на транспорта са линейни елементи, които могат да попадат и преминават през земеделски, горски, урбанизирани, защитени и нарушени територии за възстановяване без да променят техния характер и общия режим на тяхното устройство.¹³

Дърветата от горскодървесни видове в земеделските територии също имат статута на територията, в която се намират, но това е така, докато не придобият характеристиките на гора. В случаите, в които за тях бъде констатирано наличието на такива характеристики, се пристъпва към промяна на устройственото им предназначение от земеделски територии в горски. За целта се провежда специално административно производство, което е предмет на разглеждане в следващия параграф. Т.е. когато тези дървета придобият характеристиките на гора и след провеждането на специално административно производство, те стават част от горските територии и за тях намира приложение специалният правен режим за горите.

Съгласно чл. 7, ал. 2 от ЗУТ, територии с предназначение земеделски, горски или урбанизирани територии могат да бъдат едновременно и с предназначение защитени територии, определени със закон. Горите и земите в националните паркове и резервати са обект на специална регулация в Закона за защитените територии.

Административноправният режим за защитените територии е насочен към тяхното опазване и съхраняване, като опазването на тези територии има предимство пред другите дейности в тях (чл. 2, ал. 1 и ал. 2 от ЗЗТ). За разлика от режима по ЗЗТ, административноправният режим на горските територии е насочен към осигуряване на екологосъобразно горско стопанство, чиято цел е използването на горите за стопански цели да се съчетае с опазването на природата. Концепцията включва активно стопанисване на горите, съчетано с дърводобив, поради което не следва да се бърка с подходи, които са изрично насочени към опазване на естествените процеси. Целта е да се постигне съвместяване на дейностите по възпроизводство и опазване на горските територии, с другите дейности, насочени към извличане на икономически и социални ползи от тях.¹⁴

В заключение, горските територии, в това число и горите, попадащи в тях, представляват специален и обособен вид територия, различна от другите видове територии, определени в ЗУТ. Това е така вследствиие прилагането на устройственото планиране на територията в България, чрез което се отчитат и създават условия за правилното разпределяне на ресурсите от различен вид. Чрез планирането – основна дейност и елемент на устройството на територията, се реализират специфични политически, социални, икономически и юридически цели. Обособяването на различни видове територии е продиктувано от съчетаването на принципите за опазването на околната среда в различните й аспекти и изграждането на функционална жизнена среда и инфраструктура.¹⁵

Конкретното предназначение на поземлените имоти се определя с подробните устройствени планове. Всеки от видовете територии съдържа много на брой разновидности, които отразяват начина на конкретно ползване и конкретно предназначение на обхванатите от тях поземлени имоти.¹⁶

В горските територии се разграничават: дървопроизводителни гори, защитни гори, рекреационни гори и др., както и горски земи – поляни, земи, заети от храсти, скали и др. (чл.8, т. 3 ЗУТ). Определянето на поземлен имот в горските територии като гора е важно, с оглед обособяването на конкретното предназначение на тези имоти и вследствие на това – на конкретното прилагане и въвеждане в действие на специалното горско законодателство. 

Поради това, на основание § 4 от ПЗР ЗГ, законодателят вмени задължение на министъра на земеделието, храните и горите,  в едномесечен срок от влизането на закона в сила, да назначи със заповед областни комисии, които  да изготвят списъци на поземлени имоти в горски територии, притежаващи характеристиката на гора и които не са отразени като такива в кадастралната карта или в картата на възстановената собственост. Това специално административно производство се характеризира с  няколко особености. В него министърът като административен орган действа при условията на обвързана  компетентност, защото не разполага с избор между юридически равностойни варианти.¹⁷ Той може да вземе само едно законосъобразно решение – ако областната комисия определи даден имот за такъв, който притежава характеристиката на гора, министърът е длъжен да издаде заповед за обявяването на това обстоятелство. Протоколът, който съставя областната комисия е задължителен за административния орган. Заповедта на министъра на земеделието, храните и горите е индивидуален административен акт по смисъла на чл. 21 от АПК. По арг. чл. 21, ал. 2 АПК този акт е констативен, защото отразява съществуващо състояние – ако поземленият имот притежава характеристиките на гора, със заповедта този факт се констатира.

Като констативен индивидуален административен акт заповедта  на министъра представлява юридически факт за възникването на следващи правоотношения.¹⁸ С нея се засягат правата на определяем кръг правни субекти, включени в  издадената заповед. От влизане в сила на заповедта на министъра, техният имот придобива статут на гора и те са задължени да съобразяват поведението си по повод и във връзка с този имот със специалните правни норми, приложими към горите. Това са разпоредби, които са предмет на изучаване най-вече от лесовъдската наука. Те се отнасят до начина на стопанисване на горите като високостеблени, издънкови за превръщане в семенни и нискостеблени (чл. 88 ЗГ); до възникване на задължения за провеждане на санитарни сечи (чл. 106 ЗГ); задължения за маркиране на насажденията, предвидени за сеч (чл. 107 ЗГ) и др..

Подкрепа на това становище намираме и в разпоредбата на § 9 от ЗСПЗЗ, която регулира изрично приложението на специалното горско законодателство относно земеделските земи, притежаващи характеристиките на гора. Със заповедта на министъра на земеделието, храните и горите се констатира този факт за имотите, описани и включени в протоколите на областните комисии.¹⁹ 

• Видове собственост върху горски територии

Общи положения: Съгласно чл. 17 от Конституцията, собствеността в Република България бива частна и публична. От гледна точка на субектите, които могат да бъдат носители на частна собственост, с Решение № 19/1993 г. Конституционният съд приема за изходна база, че частната собственост е в основата на всяко пазарно стопанство и всеки правен субект може да я притежава.²⁰

Държавата и общините също могат да притежават частна собственост, защото и за тях е открита възможността да извършват стопанска дейност и да бъдат участници в гражданския оборот. Нещо повече, практическото значение на определението „частна“ се изразява на първо място в действието на принципа на равнопоставеност между носителите на правото на частна собственост. Тази равнопоставеност се отнася както до материалното съдържание на правото на собственост, така и до процесуалните гаранции за неговата защита – чл. 17, ал. 1 от Конституцията. Тя е необходима предпоставка за участието на държавата като равноправен субект на стопански отношения в условията на пазарно стопанство. Освен това изравняването на държавата с другите частноправни субекти създава в последните конституционно оправдани правни очаквания.²¹

В този смисъл, частната собственост може да принадлежи на физически, юридически лица, на държавата и на общините. Обектите, които са собственост на държавата и общините, са тяхна публична или частна собственост в зависимост от вида и предназначението им.

Публична собственост могат да притежават само субекти, които притежават властнически правомощия. Това са държавата и общините. Освен с властническите правомощия на своя носител, публичната собственост се отличава от частната и по предназначението на съответната вещ/обект. Обектите – публична собственост, служат за задоволяване на обществения интерес или за задоволяване на интереса на териториалната общност.²² Изключителната собственост на държавата върху обектите, посочени в чл. 18, ал. 1 от Конституцията, е публична. Режимът на тези обекти се определя със закон.²³

След проведената реституция на гори и поземлени имоти в горски територии, собствеността върху тях в Република България принадлежи на държавата, общините и на физически и юридически лица. Т.е. от гледна точка на субекта на правото, собствеността бива държавна, общинска, на физически и юридически лица.

• Държавна собственост върху горски територии

Държавната собственост върху горски територии в България е преобладаваща и се разпростира върху 74,5% от общата им площ. Специалното горско законодателство определя като държавни  горските територии, които не принадлежат на физически и юридически лица и на общините (чл. 27, ал. 1 ЗГ). Правото на собственост на държавата върху гори и горски територии е признато по силата на закона, поради което за държавата не съществува задължение за доказване на придобивния способ.²⁴

Собствеността по същината си представлява най-пълна юридическа и фактическа власт върху вещите, което налага съдържанието й да се определя по пътя на ограничението – какво не може да прави собственикът. В тази връзка към съдържанието на правото на собственост, освен правомощията на разпореждане, владение и ползване може да се добави и грижата на добрия стопанин – да поддържа и укрепва състоянието на вещта според нейното предназначение – т.е. да стопанисва.²⁵ 

Държавната собственост върху горски територии бива изключителна, публична и частна.

Изясняване на понятието изключителна държавна собственост, в това число и върху гори, се съдържа в Решения на Конституционния съд, постановени по тълкуването на чл. 18, ал. 1 от Конституцията.²⁶ Изключителната собственост на държавата върху обектите, визирани в чл. 18, ал. 1 от Конституцията, е особен вид публична собственост, която произтича от  публичноправната значимост и всеобща полезност на всички обекти и ресурси, посочени в  конституционната разпоредба. Две са основнте характеристики на тези обекти: те могат да принадлежат само на държавата и тяхната неотчуждаемост е осигурена чрез конституционна норма.²⁷ Всеобщата полза от обектите по чл. 18, ал. 1 КРБ е до такава степен очевидна, че конституционният законодател е счел за необходимо да я осигури всекиму. Те могат да имат историческо, екологично или друго значение, далече надхвърлящо пределите на страната ни.²⁸  

Законодателят определя като изключителна държавна собственост онези горски територии, които са определени за такива със Закона за защитените територии – това са парковете с национално значение и природните резервати, които служат за задоволяване на обществени потребности с общонародна значимост (чл. 8 ЗЗТ).

Останалите обекти, които са собственост на държавата, са нейна публична или частна собственост в зависимост от вида и предназначението им.

Горските територии – публична и частна държавна собственост, са определени с чл. 27, ал. 3 и ал. 4 от ЗГ. Публична държавна собственост са горските територии, които служат за задоволяване на държавни и обществени интереси с голяма значимост, изброени детайлно в ал. 3 на чл. 27.  Горските територии – частна държавна собственост са тези, които не са изключителна или публична държавна собственост (чл. 27, ал. 4 ЗГ).

В Закона за горите не се съдържат специални разпоредби, регулиращи промяната на вида държавна собственост върху горските територии от публична в частна и обратно, поради което, по арг. чл. 6 ЗДС, това  правомощие принадлежи на Министерски съвет. В тези случаи става  въпрос за управление на държавната собственост. В рамките на предоставената му от Конституцията оперативна самостоятелност по стопанисването и управлението на държавното имущество, Министерският съвет разполага с изключителната компетентност за преобразуване на горски територии – държавната собственост от един вид в друг вид. Тази компетентност на МС е проявление на предоставената му от чл. 106 от Конституцията власт да организира стопанисването на държавното имущество в качеството му на висш административен орган в Република България.²⁹  

• Общинска собственост върху горски територии

Законът за горите определя като общинска собственост горските територии, правото на собственост върху които е възстановено на общините, както и тези, придобити от тях чрез правна сделка или по други придобивни способи и които не са държавна или частна собственост (чл. 28, ал. 1 от ЗГ).

Разпоредбата на чл. 28, ал. 1 е неточна, тъй като частната собственост може да бъде държавна, общинска или на физически и юридически лица. Отъждествяването на частната собственост с такава, принадлежаща само на физически и юридически лица, е некоректно с оглед разпоредбите на Конституцията и останалото действащо право.  Необходимо е текстът на чл. 28, ал. 1 да бъде терминологично променен, в смисъл, че общинска собственост са горските територии, правото на собственост върху които е възстановено на общините, както и тези, придобити от тях чрез правна сделка или по други придобивни способи и правото на собственост върху които не принадлежи на държавата или на  физически и юридически лица.³⁰

Общинската собственост също бива публична и частна. Правомощието да променя вида на общинската собственост от публична в частна и обратно, принадлежи на общинския съвет като орган на самоуправлението. Това става с решение, взето по реда и при условията на чл. 6 от ЗОбС. С това решение, което взема общинският съвет в качеството му на колективен орган на местното самоуправление, се упражнява властническа компетентност по управление на имота – общинска собственост, който по своето предназначение подлежи на специален режим на управление. Промяната на статута на имота представлява сложен фактически състав, първият елемент от който е административен акт – решение по промяна предназначението, респективно промяна статута на имота. Вторият елемент е актуването му като частна или публична общинска собственост с последващи разпоредителни действия на кмета с него. Приема се, че съдебната проверка за законосъобразност на тези решения не накърнява оперативната самостоятелност на общинския съвет да взема решения за управление и разпореждане с общинско имущество. Този контрол се упражнява от административния съд в производството по АПК.³¹

Горските територии – публична общинска собственост, се определят в чл. 28, ал. 2 от ЗГ. Публична общинска собственост са горските територии, необходими и служещи за задоволяване на обществения интерес и на териториалната общност в частност. В ЗГ не съществува разпоредба, чрез която да се обобщи, че горските територии, които не са публична общинска собственост, са частна такава. По тълкувателен ред следва да се направи изводът, че горските територии – общинска собственост, извън тези, посочени в ал. 2 на чл. 28 ЗГ, са частна общинска собственост. От съображения за яснота в правния мир и систематичност в разпоредбите, както и по аналогия на разпоредбите, определящи обектите публична и частна държавна собственост, изразяваме мнение, че правната норма следва да съдържа изричен текст в тази посока.

• Горски територии, собственост на физически или юридически лица

Законът за горите определя като частна собственост онези горски територии, правото на собственост върху които е възстановено на физически и/или юридически лица, както и тези, придобити чрез правна сделка или по други придобивни способи и не са държавна или общинска собственост (чл. 25 от ЗГ). Редакцията на правната норма и в този случай създава неправилното впечатление, че субекти на частна собственост могат да бъдат само физически и юридически лица и се изключват като субекти на частната собственост държавата и общините.

Това е невярно, поради което следва да се извърши терминологично уеднаквяване на понятията в ЗГ, като се предвидят редакции на текстовете, с цел терминологичното им уеднаквяване със смисъла на тези понятия, заложен в Конституцията на Република България и останалото действащо законодателство.

Защото частна собственост са както горските територии, правото на собственост върху които е възстановено на физически и/или юридически лица, както и тези, придобити от тях чрез правна сделка или по други придобивни способи, така и горските територии, представляващи частна държавна или частна общинска собственост.

• Императивни ограничения за придобиване на гори и горски територии

Административноправният режим, създаден със специалното горско законодателство, включва разпоредби, забраняващи или ограничаващи придобиването на горски територии, които са продиктувани от обществения интерес. Ограничаването на правото на собственост върху горски територии или забраната на определяем кръг правни субекти да притежават гори, представлява елемент от теоретичната конструкция „социализиране на правото на собственост“.³² Това означава, че въпреки абсолютния характер на това вещно право и неговата защита от правовия ред, все пак то е относителна величина.

Правовата държава е „подзаконова“ държава, а в закона се счита, че е изразен  общия интерес.³³ Правото на собственост е това, което дадено общество в дадено време влага в това понятие. Критерият, който обуславя приемането на забранителни или ограничаващи това право разпоредби, е общественият интерес. Той също се явява относителна величина, зависеща от формата на държавно управление, от историческото време и съответните за него  социални нагласи. Именно общественият интерес, оценящ  ролята на горите и горските територии в поддържането на екологичните и социално-икономическите процеси на местно, национално, регионално и глобално ниво, ги превръща в специален обект на правна регулация.

Конституционната уредба на земята, представляваща национално богатство (чл. 21, ал. 1 КРБ), създава за горските територии специален режим на собственост върху тях, който предвижда ограничения за придобиването им. Този режим е предмет на последващо нормативно уреждане със Закона за горите.³⁴ Със специалния закон се изброяват изчерпателно определяем кръг правни субекти, които не могат да притежават право на собственост върху горски територии. Това са политически партии, организации, движения и коалиции с политически цели, както и чужди държави. (чл. 23, ал. 1 и ал. 2 от ЗГ).

Общественият интерес налага забрана за притежаване на гори от политическите партии, защото те съдействат за формирането и изразяването на политическата воля на гражданите, при условията на политически плурализъм /чл. 11 КРБ/. Поради това законодателят е преценил, че горските територии, като част от територията на страната, не трябва да се придобиват от политически партии или организации с политически цели, за да няма възможност за повлияване – пряко или косвено – върху начина на гласуване, чрез който гражданите упражняват активното избирателно право. На още по-голямо основание чужда държава не трябва да притежава част от територията на Република България. Държавата е суверенна дотолкова, доколкото е в състояние да поддържа закона и реда вътре в своята територия и заедно с това да защитава своите граници срещу външни заплахи. Ясно очертаната териториалност е една от характеристиките, които отличават модерната държава от предходните политически единства.³⁵

Израз на засилената защита на земята като национално богатство бе въведената с чл. 22, ал. 1 от Конституцията (в ред. към 13.07.1991 г.) забрана за чужденци и чуждестранни юридически лица да придобиват право на собственост върху земята, с изключение на придобиването й при наследяването по закон, но и в този случай те следваше да прехвърлят собствеността си върху земята.³⁶ От дата на приемане на България в ЕС, общият режим за придобиване на право на собственост върху земеделски и горски територии от чуждестранни физически и юридически лица претърпя промяна.

С изменение на чл. 22 от КРБ  забраната за придобиване на земя от чужденци отпадна за граждани на и юридически лица от държавите – членки на Европейския съюз, и на държавите – страни по Споразумението за Европейското икономическо пространство.³⁷ Това изменение се наложи от наднационалното, пряко, незабавно и хоризонтално действие на правото на ЕС на територията на страните – членки. С поправката на КРБ стана възможно да се прехвърлят правомощия на институциите на Европейския съюз, като по този начин се създаде т. нар. „отворена“ държавност като предпоставка за действието на правото на Европейския съюз на територията на страните- членки и Република България. С подписването на Договора за присъединяване на Република България към Европейския съюз и неговото ратифициране, обнародване и влизане в сила, България стана страна по учредителните договори на Европейските общности и Европейския съюз (с техните изменения и допълнения) и прие съдържанието им.

 Законът за горите в чл. 23, ал. 3 и ал. 4 възпроизведе конституционната промяна по отношение на горските територии. Вследствие на това, граждани и юридически лица от държавите – членки на Европейския съюз, и от държавите – страни по Споразумението за Европейското икономическо пространство, могат да придобиват право на собственост върху горски територии по реда на ЗГ. Отпадането на това ограничение няма отношение към правата на българските граждани да придобиват собственост върху горски територии. Нещо повече, на реципрочен принцип, произтичащ от тяхното европейско гражданство, те могат да придобиват собственост в останалите страни – членки на Съюза.³⁸

Ограничението за придобиване на право на собственост върху горски територии остана в сила за чуждестранни физически или юридически лица от страни, които не са членки на ЕС и СЕИП. Тези лица могат да придобиват право на собственост върху горски територии при условията на международен договор, ратифициран по реда на чл. 22, ал. 2 от Конституцията на Република България, обнародван и влязъл в сила, както и чрез наследяване по закон.

Втората поправка на Конституцията има действие ex nunc, поради което разпоредбата на чл. 22, ал. 1 обхваща международните договори, сключени след влизането в сила на изменението и при условията на чл. 22, ал. 2 – т.е. международният договор да е приет и ратифициран с мнозинство от 2/3 от народните представители.

В случаите, в които лица, граждани на трета държава придобиват право на собственост върху горски територии чрез наследяване по закон или по реституция и не съществува разпоредба, предвидена в международен договор, ратифициран съгл. чл. 22, ал.2 КРБ, същите са длъжни в тригодишен срок от откриване на наследството или възстановяването, да прехвърлят собствеността на лица, които имат право да придобиват такива имоти. Ако не бъде спазен тригодишният срок, държавата е длъжна да изкупи тези горски територии по цени, определени с Наредбата за оценка на поземлени имоти в горски територии (чл. 24 ЗГ).

Наследяването по закон на горски територии от чужди граждани или възстановяване на право на собственост върху тях на чужденци са юридическите факти, предвидени в хипотезата на правната норма на чл. 24 ЗГ, чрез които се предизвиква реализирането на диспоцицията на тази иначе императивна разпоредба.³⁹ Конституционният съд приема в свои решения, че възстановяването на правата на собствениците, както и наследяването по закон, не е придобиване по смисъла на чл. 22, ал. 1 КРБ. В същото време, държавният, респ. обществен интерес, който стои в основата на конституционната разпоредба, е защитен, тъй като чуждите граждани (собственици и техни наследници) са задължени да прехвърлят собствеността в тригодишен срок.⁴⁰

Общественият интерес, произтичащ от  закрепения в чл. 21, ал. 1 КРБ специален режим на земята като национално богатство, е защитен чрез две императивно уредени и последователно осъществяващи се правни норми. Първата регулира изискването за прехвърляне на правото на собственост върху горски територии от лице, което няма право да бъде собственик. Втората създава задължение за държавата, при неизпълнение на първата разпоредба да изкупи от това лице горската територия, която то няма право да притежава. 

Анализът на  чл. 24 от ЗГ поставя няколко проблема. Първият е свързан с това, че веднъж придобито от лица – чужденци по смисъла на чл. 22 КРБ, правото на собственост върху горски територии се ползва със закрилата на чл. 17 от Конституцията и не се губи, освен ако не бъде придобито от друго лице (арг. чл. 99 ЗС). При отсъствие на уредени в закона правни последици от неизпълнение на изискването чуждите граждани да прехвърлят придобита при наследяване по закон или по реституция горска територия, следва да се приеме, че собствеността им не се губи. След изтичане на тригодишния срок за прехвърлянето на собствеността, се поражда задължението на държавата да изкупи горските територии от лицата, които не могат да бъдат собственици.

Така стигаме до втория сериозен проблем. В България няма институция, която да събира, съхранява и обработва данни за случаите, при които чужди граждани притежават право на собственост върху горски територии в нарушение на специалните разпоредби на ЗГ. Такава информация не съществува  нито в Изпълнителната агенция по горите, нито в Агенцията по геодезия, картография и кадастър.⁴¹ Липсата на информация води до абсолютна невъзможност да се изпълни  разпоредбата на чл. 24 ЗГ и я превръща в нефункционираща.

Изразявам становище, че неизпълнението на императивната разпоредба на чл. 24 от ЗГ представлява заплаха за правовия ред и националната сигурност на държавата. Това е така, най-малкото поради факта, че поземлените имоти в горски територии са част от територията на Република България. Отделно от това, поради липса на информация, държавата е в невъзможност да изпълни свое императивно задъслжение, с което се накърнява установения конституционен и правен ред.

Следващият проблем, който се открива при анализа на нормата на чл. 24 ЗГ, е свързан с изкупуването на горските територии от техните собственици-чужденци. Изкупуването като правна конструкция следва да се разглежда като отчуждаване на възстановената/наследената собственост. Това е единственият конституционно допустим начин за принудително отчуждаване на частна собственост. Поради това предпоставките, при които може да става изкупуването на горски територии, следва да са същите като за всяка друга частна собственост и се съдържат в чл. 17, ал. 3 от КРБ. Сериозен недостатък на правната норма представлява въведеното изискване, изкупуването да става на база административното определяне на цени чрез наредба на МС. Това създава основателно притеснение, че не са налице обективни гаранции за собственика-чужденец да получи равностойна цена за отчуждения имот.⁴²

Вследствие на направения анализ,  се оформят следните изводи и предложения:

1.Най-бързо проблемът с липсата на информация относно гражданството на лицата, притежаващи поземлени имоти в горски територии, може да бъде преодолян, ако се използва разпоредбата на чл. 19 ЗГ. Съгласно тази норма, Изпълнителната агенция по горите създава и поддържа информационна система за горските територии и за дейностите в тях, като извършва обмен на данни с действащата информационна система на Агенцията по геодезия, картография и кадастър, както и на други ведомства и организации. Съдържанието на информационната система е определено в Наредба № 18 от 7 октомври 2015 г. за инвентаризация и планиране в горските територии. В нея не се съхраняват данни относно гражданството на лицата, притежаващи право на собственост върху гори, въпреки че в чл. 146, ал. 1, т. 10 от Наредбата съществува формално уточнение, че се поддържат други регистри и информация, изискващи се по нормативен път. За да бъде въведена в действие диспозицията на правната норма на чл. 24 от ЗГ, трябва в информационната система, поддържана от ИАГ, да се събират и съхраняват данни и информация относно индивидуализирането на конкретни имоти в горски територии, които са собственост на чужди граждани, в нарушение на разпоредбата на чл. 24 ЗГ.

2.Разпоредбата на чл. 24 следва да съдържа изрично препращане към разпоредбите на ЗДС, по-специално Глава III Принудително отчуждаване на имоти – частна собственост за държавни нужди. С цел конкретизиране на правната норма, трябва да се определят органите, разполагащи с компетентността да започнат процедура по изкупуване. Следвайки логиката на ЗГ, процедурата по изкупуване на горски територии от чужди граждани трябва да започва с решение на МС, по предложение на министъра на земеделието, храните и горите. Във всички случаи размерът на обезщетението, което се дължи от държавата на  чуждия гражданин, трябва да е определено на база пазарна оценка на имота, извършена от независим оценител по чл. 86, ал. 2 ЗГ, а не по административно определени цени.

От 1 януари 2014 г., с влизането в сила на Закона за икономическите и финансовите отношения с дружествата, регистрирани в юрисдикции с преференциален данъчен режим, контролираните от тях лица и техните действителни собственици, се въведе още едно ограничение за придобиване на права върху горски територии.⁴³ Съгласно чл. 3, т. 28 от този закон, на дружествата, регистрирани в юрисдикции с преференциален данъчен режим и на контролираните от тях лица, се забранява пряко или косвено придобиване на собственост върху земи и гори от държавния горски фонд.

Липсата на кореспонденция и съгласуваност между понятията, употребявани в този закон и останалото действащо законодателство, е натрапчива. Налице е  противоречие както с чл. 7 от ЗУТ, който определя видовете територии в страната, така и с чл. 37 ЗНА, съгласно който думи и изрази с утвърдено правно значение се използват в един и същ смисъл.⁴⁴ Това впечатление се засилва още повече от разпоредбата на § 1, т. 4 от ДР на разглеждания закон, който определя като „земи“ само земите от поземления фонд, т.е. не се включват земите в горските територии (горския фонд), които нямат характеристиките на гора.

Изхождайки от даденото в закона легално определение за земя, стигаме до извода, че забраната за придобиване се отнася само до земеделски земи и до гори, които са държавна собственост, т.е. забраната не се разпростира върху гори – общинска собственост.

Въпреки че представляват публично благо и публичен ресурс, поземлените имоти в горските територии – държавна собственост, които не представляват гори по смисъла на ЗГ, както и горските територии – общинска собственост, явно не са обхванати от опита на законодателя да забрани придобиването им от дружествата, регистрирани в юрисдикции с преференциален данъчен режим и на контролираните от тях лица.

Това противоречи на целта на закона. Съгласно чл. 2 от него, икономическите и финансовите отношения с дружествата,  регистрирани в юрисдикции с преференциален данъчен режим, контролираните от тях лица и техните действителни собственици, се основават на недопускане до усвояване на публични средства и управление на финансов ресурс от тези дружества в противоречие с обществения интерес и предотвратяване отклонението от данъчно облагане.

Изводи: Приемането на нормативен акт с ранг на закон, който използва понятия и термини, несъвместими с останалото действащо законодателство, е неприемливо и застрашава сериозно правния мир. Това е така, защото законът въвежда санкции и забранява голям обем правни сделки. Несъобразяването на този закон с останалото действащо право и употребяването на понятия, които вече не съществуват в правния мир е факт, който може да бъде коментиран и критикуван от различни аспекти. С оглед на темата на изложението, ще споделим единствено опасенията си, че с разглеждания закон е въведена някаква забрана, трудно определяема като съдържание и още по-трудно осъществима като териториален обхват. Начинът на формулиране на конкретната правна норма и необходимостта от тълкуване, създава обосновани опасения за непредвидените последици от това неясно законодателно послание, както и сериозни притеснения за нивото на законотворческата мисъл. Въпреки изложеното, забраната за придобиване на „гори от държавния горския фонд“ е действаща и трябва да се вземе под внимание, особено във връзка с материята, отнасяща се до субектите, които могат да притежават право на собственост върху гори.

д-р Милена Личева

Изображение – wirestock

1. http://talkoven.onlinerechnik.com
2. Джеров Ал., Еврев П., Гегов К., Кадастър, имотен регистър и устройство на територията, С., Сиби, с. 251
3. Цит. съч., с.244
4. Сивков Цв., Основи на устройство на територията, С., Софи-Р, 2008 г., с. 25 и сл.
5. Сивков Цв., Цит. съч., с.35
6. § 1 ДР на ЗКИР
7. Джеров Ал., Еврев П., Гегов К., Цит. съч., с.252
8. Пак там, с. 49
9. Пак там, с. 68-67
10. Пак там, с. 252
11. В този смисъл също Стоянов В., Ст. Куртева, Ю. Стойкова, Правен режим на земеделските земи и горските територии, С.:  ИК Труд и право, с. 253 и сл.
12. Наредба за оценка на поземлени имоти в горски територии (в сила от 16.08.2011 г., обн. ДВ, бр. 63 от 16 август 2011 г., изм. и доп.
13. Джеров Ал., Еврев П., Гегов К., Цит. съч., с. 252
14. Виж Цит. Решение за изпълнение (ЕС) 2018/210 на Комисията относно приемането на Многогодишната работна програма LIFE за периода 2018-2020, обн. ОВ L 39, 13.2.2018 г., стр. 11-79
15. Сивков Цв., Цит. съч. Основи на устройство, стр. 25 и сл.
16. Джеров Ал, Еврев П., Гегов К., Цит. съч. 252-253
17. Лазаров К. Обвързана компетентност и оперативна самостоятелност С. 2000, с. 20 и сл.
18. Лазаров К., Тодоров Ив., Административен процес, Сиела, С., 2018 г., с.147
19. Решение № 7285 от 29.05.2013 г. по адм. д. № 9295/2012 г., V отд на ВАС; Решение № 1323 от 31.01.2014 г. по адм. д. № 9778/2013 г., 5 чл. с-в на ВАС; Решение № 4387 от 28.03.2013 г. по адм. д. № 9297/2012 г., V отд. на ВАС (диспозитивна част); Решение № 7285 от 29.05.2013 г. по адм. д. № 9295/2012 г., V отд на ВАС; Решение № 1323 от 31.01.2014 г. по адм. д. № 9778/2013 г., 5 чл. с-в на ВАС;
20. Решение КС № 19 от 21 декември 1993 г.,  по к.д. № 11 от 1993 г., обн. ДВ, бр. 4 от 14 януари 1994 г.
21. Решение № 2 от 30 март 2000 г. по к.д. № 2 от 2000 г., обн. ДВ, бр. 29 от 7 април 2000 г.
22. Повече по този въпрос Ставру С., Илиев П., Цит. съч., с. 15 и сл.
23. Виж цит. Решение КС № 19 от 21 декември 1993 г.,  по к.д. № 11 от 1993 г.
24. В този смисъл Решение № 221 от 08.02.2016 г. о гр. д. № 1453/2015 г., Г.К., I Г.О. на ВКС
25. Решение № 5 от 10 май 2005 г. на КС по к.д. № 10 от 2004 г., обн. ДВ, бр. 45 от 31 май 2005 г.
26. Решение на Конституционния съд № 19/1993 г. (обн. ДВ, бр.4 от 1994 г.), № 2/1996 г. (обн. ДВ, бр. 16 от 1996 г.) и Решение № 11/1997 г. (обн. ДВ, бр. 89 от 1997 г.)
27. Виж Ставру С., Илиев П. Публични вещни права, С., Фенея, 2009 г., с.25 и сл. В цитираната Монография се застъпва схващането, че предназначението на обектите, визирани в чл. 18, ал. 1 от Конституцията, следва да се свърже със самите вещни права, а не с обектите на вещни права
28. Решение КС № 19 от 1993 г., обн. ДВ, бр. 4 от1994 г.;  Решение КС № 2 от 6 февруари 1996 г., по к.д. № 26 от 1995, обн. ДВ, бр. 16 от 23 февруари 1996
29. Решение № 19 от 21.12.1993 г. по к.д. № 11/93 г.; Решение № 29 от 01.03.2018 г. по гр.д. № 1865/2017 г., Г. К., ІІ г.о. на ВКС; Решение № 258 от 31.10.2013 г. по гр. д. № 787/12 г. на І г.о. на ВКС; Решение № 724 от 26.10.2009 г. по гр. д. № 967/09 г. на ІV г.о., Решение № 111 от 11.03.2010 г. по гр. д. № 2217/08 г. на ІV г.о., Решение № 107 от 02.10.2013 г. по гр. д. № 514/12 г. на І г.о.
30. В този смисъл и Стоянов В., Куртева С., Стойкова Ю. Цит. съч., с.268
31. По-подробно по темата виж Трендафилов К., Преглед на част от съдебната практика на ВКС и ВАС, касаеща общинската собственост, Грамада – портал на българския юрист/10.06.2015 г.; www.gramada.org
32. Кацаров К., Цит. съч., стр. 205 и сл.
33. Стайнов П., Цит. съч. Компетентност и народовластие, с. 201
34. Решение на КС № 3 от 5 юли 2004 г. по к.д. № 3 от 2004, обн. ДВ, бр. 61 от 13 юли 2004; Решение № 1 от 28 януари 2014 г. по к.д. № 22 от 2013 г., обн. ДВ, бр. 10 от 4 февруари 2014 г.
35. Близнашки Г., Съдбата на националната държава, Увод към Манан Пиер, Смисълът на нациите, Размисли за демокрацията в Европа, УИ „Св. Климент Охридски“, С., 2011, с. XII
36. КРБ, обн. ДВ, бр. 56 от 1991 г.
37. Втората поправка на Конституцията е обн. ДВ, бр. 18 от 2005 г., в сила от 01.01.2007 г.
38. Решение КС № 3 от 5 юли 2004 г. по к.д. № 3 от 2004 г, обр. ДВ, бр. 61 от 13 юли 2004 г.;  Решение КС № 5 от 10 май 2005 г. по к.д.№ 10 от 2004 г., обн. ДВ, бр. 45 от 31 май 2005 г.
39. С понятията чужди граждани и чужденци се означават гражданите на трети държави, необхванати от разпоредбата на чл. 22 КРБ
40. Решение № 6 на КС от 5 юни 1992 г. по к.д. № 9 от 1992 г., обн. ДВ, бр. 50 от 19 юни 1992 г.
41. Такава информация не се съдържа на интернет страницата на Агенцията по геодезия, картография и кадастър – www.cadastre.bg Липсват данни и на интернет страницата на Изпълнителна агенция по горите – www.iag.bg
42. Решение № 7 от 10.04.2001 г. на КС на РБ по к.д. № 1/2001 г.; Решение № 286 от 02.02.2015 г. по гр. д. № 3788/2014 г., Г.К., I Г.О. на ВКС
43. Закон за икономическите и финансовите отношения с дружествата, регистрирани в юрисдикции с преференциален данъчен режим, контролираните от тях лица и техните действителни собственици (Загл. Изм. ДВ, бр. 48 от 2016 г., в сила от 01.07.2016 г.), обн. ДВ, бр. 1 от 3 януари 2014, в сила от 01.01.2014
44. Предишните три поземлени фонда – земеделски, горски и населени места отразяваха ведомствения начин на управление на територията при незачитане на частната поземлена собственост. Виж по въпроса Джеров Ал, Еврев П., Гегов К., цит. съч., с.252