Глава III, § 1. Управление на поземлени имоти в горски територии: Строителство и сервитути в горски територии.

• Строителство в горски територии

Строителството на обекти в поземлени имоти в горски територии, без да се променя устройственото предназначение на територията, се извършва след учредяване на право на строеж и е допустимо единствено за обектите, които са изчерпателно изброени в чл. 54, ал. 1 ЗГ. Строителството на всички други обекти, необхванати от хипотезата на правната норма на  чл. 54, ал. 1 ЗГ, изисква промяна на предназначението на тези имоти в  територии с друг вид устройствено предназначение.

Нормативното ограничение на чл. 54, ал. 1 от ЗГ е валидно за всички видове собственост върху горски територии – държавна, общинска, на физически и юридически лица. С тази разпоредба се допуска възможност за учредяване на право на строеж единствено за обекти, чието съществуване в горските територии е съвместимо с тяхното основно устройствено предназначение  – напр. сгради и съоръжения, свързани с управлението, възпроизводството, опазването и ползването на горите и дивеча (чл. 54, ал. 1, т. 3 ЗГ), станции и стълбове на съществуващи лифтове и влекове (чл. 54, ал. 1, т. 6 ЗГ) и др., изчерпателно изброени в правната норма.

Сравнителният анализ между специалната уредба за учредяване на право на строеж в поземлени имоти в горски територии и общия правен режим по ЗДС, разкрива следните съществени отклонения:

1.Право на строеж съгласно ЗГ може да се учредява върху горски територии – публична държавна собственост. Разпоредбата на чл. 7, ал. 5 ЗДС също допуска учредяване на ограничени вещни права върху имоти – публична държавна собственост, но само с решение на МС и само, когато това е необходимо за изграждане на национален обект; за трайно задоволяване на обществени потребности; или за изграждане на линейни обекти на техническата инфраструктура, когато няма друга техническа възможност или когато друго техническо решение е явно икономически нецелесъобразно (чл. 7, ал.5, т. 1-3 ЗДС). ¹

2. В специалната правна уредба, компетентността на МС при учредяването на право на строеж върху горски територии – публична държавна собственост, определена с чл. 54, ал. 2, т. 1 ЗГ,  се дерогира с изключение, предвидено в същата разпоредба и се прехвърля на изпълнителния директор на ИАГ по силата на правната норма на чл. 54, ал. 2, т. 3 ЗГ. Това законодателно решение не може да бъде прието без критика. На практика с него се допуска правото на строеж върху горски територии – публична държавна собственост, в достатъчно голям брой случаи да се учредява не от Министерски съвет, не от министъра на земеделието, храните и горите, а от изпълнителния директор на ИАГ.

Изпълнителният директор на ИАГ разполага с правомощието да  учреди право на строеж върху горски територии – публична държавна собственост, в полза на различни физически и юридически лица, тъй като правната норма възлага тази компетентност независимо от това, чия  собственост ще са тези обекти (чл. 54, ал.1, т.3, б. „а“ – до б. „ж“).²

Специалната правна норма създава неаргументирано широка възможност за ведомствено разпореждане с публичен ресурс /горски територии – публична държавна собственост/, като при това компетентността на МС е прехвърлена на изпълнителния директор на ИАГ не по силата на конкретна и изрична правна норма, а на препращаща такава, която по арг. чл. 39, ал. 1 УПЗНА би следвало да се използва по изключение.

Считам, че този законодателен подход е изключително неудачен, дори опасен, че с него се нарушава правният мир и изискванията за правна сигурност, тъй като става дума за горски територии  – публична държавна собственост. Характерна особеност на публичната собственост е нейното предназначение. Тя служи за задоволяване на обществените интереси, като това е конституционно задължение – Конституция в  чл. 18, ал. 6 изисква, държавните имоти да се стопанисват и управляват в интерес на гражданите и на обществото. 

Законът за горите не съдържа гаранции, че обектите, за които се учредява право на строеж върху горски територии – публична държавна собственост, ще притежават белега всеобща полезност или че биха могли да бъдат отнесени към националните обекти или такива за трайно задоволяване на обществени потребности (според критериите на чл. 7, ал. 5 ЗДС). Напротив, с разпоредбата на чл. 54, ал. 2, т. 3 се създава един привилегирован правен режим за учредяване на право на строеж върху горски територии – публична държавна собственост, тъй като се допуска изграждане на обекти, независимо от тяхната собственост /т.е. това право съществува за всички физически, юридически лица, организации на гражданите, всякакви стопански организации и търговски дружества, общини, държавни субекти и др. – арг. чл. 54, ал.1, т. 3 ЗГ/.  

Липсата на ясни и обосновани критерии за учредяване на право на строеж върху горски територии – публична държавна собственост – е сериозна слабост на специалната правна уредба. Проблемът се задълбочава още повече, защото компетентността на Министерски съвет относно учредяването на това право върху публичната собственост на държавата в горски територии е отнета, като правната норма овластява с това правомощие орган /изпълнителния директор на ИАГ/, който по принцип не разполага с компетентност за управление и разпореждане с обекти – публична държавна собственост.

Изложените аргументи оформят извода, че правната уредба се компрометира, защото създава значително и необосновано отклонение от общата правна регулация, което според трайната практика на Конституционния съд води до неизпълнение на конституционните критерии за гарантиране на правопорядъка в държавата, на правната предвидимост и сигурност. А това, от своя страна, създава колизия с принципа на правовата държава.³

Характеристики и особености на административното производство:

1.Учредяването на право на строеж върху поземлени имоти в горски територии предвижда провеждането на две самостоятелни производства, насочени към една и съща цел и завършващи с отделни индивидуални административни актове –  производство за провеждане на предварително съгласуване и същинско производство, завършващо с акт за учредяване на право на строеж или отказ. Правото на строеж върху горски територии – публична държавна собственост, се учредява с решение на МС (когато не са налице хипотезите на изключенията, визирани по-горе).

 Решението за учредяване на право на строеж върху горски територии – частна държавна собственост, се взима от министъра на земеделието, храните и горите или от изпълнителния директор на ИАГ, съобразно компетентността им, определена от специалната правна норма (чл. 54, ал. 2, т.т. 1, 2 и 3 ЗГ). Това са и органите, които с оглед на техните правомощия, са длъжни да проведат самостоятелни административни производства за предварително съгласуване.

            Считам, че използваният от законодателя термин „предварително съгласуване“ е неприемлив. Съгласуването, предвидено от специалния ЗГ като самостоятелно производство, в зависимост от момента, в който се произнася органът, който го извършва, е винаги предварително произнасяне. Поради това използването едновременно на думите „предварително“ и „съгласуване“ е смислово повторение, т.е. от гледна точка на езикознанието, това представлява тавтология. Това е така, защото по принцип „даването на съгласие“ съдържа в себе си и определяне на времето за извършване на волеизявлението на допълнителния орган  – то трябва да предхожда решението на водещия производството орган.⁴

Фактът, че съгласувателното и водещото производство за учредяване на право на строеж в горски територии, се развиват пред едни и същи органи, обезсмисля провеждането на съгласуването и превръщането му от правната норма в самостоятелно административно производство. Аналогичността на допълнителните и водещи органи води до това, че в разпоредбите, регулиращи учредяване на право на строеж, се открива грешка в използваното препращане, породена от противоречие и липса на кореспонденция в разпоредбата на чл. 54, ал. 2, т. 1 и чл. 56, ал. 4 от ЗГ.⁵

Отново изразявам мнение, че не трябва да се подценява характерът на такъв вид грешка в нормативен акт с ранг на закон, защото тя рефлектира върху компетентността на административния орган, която се определя чрез съвкупността от неговите нормативно определени правомощия. Това от своя страна, води до нарушаване на конституционно закрепени принципи на правовата държава и правната сигурност, които изискват състоянието на правната рамка да е стабилно, а правните норми да бъдат ясни и конкретни.⁶

Провеждането на две самостоятелни административни производства – съгласувателно и основно, насочени към една и съща цел и  развиващи се пред едни и същи органи с участието на едни и същи страни, представлява на практика двойно произнасяне по един и същ въпрос от едни и същи административни органи. Това нарушава сериозно принципа за бързина и икономичност на производството, съгласно който производството трябва да завърши в кратки срокове, като процесуалните действия се извършват при най-малка загуба на време и средства от участниците в производството. Нарушава се и принципът за комплексно административно обслужване, влючващ в себе си ефективнотопредоставяне на услуги.⁷

Единственото изключение по отношение на органите , пред които се развиват предварителното и основното производство, се свежда до учредяване право на строеж върху горски територии – публична държавна собственост. В този случай съгласуването се извършва от министъра на земеделието, храните и горите/определено от него длъжностно лице от състава на министерството, а основното производство се развива пред МС (за учредяване на правото е необходимо   решение на МС – чл. 55, ал. 1, т. 1, вр. чл.54, ал. 2, т. 1 ЗГ). 

Допуснатата възможност учредяването на правото на строеж върху горски територии – публична държавна собственост ( за изграждане на обекти по чл. 54, ал. 1, т. 3 ЗГ) – да се извършва не от МС, а от изп. директор на ИАГ, води до законодателния парадокс,решението за учредяване на правото на строеж да се взима от изпълнителния директор на ИАГ, а предварителното съгласуване да се извършва от министъра на земеделието, храните и горите/определено от него длъжностно лице от сътава на министерството (чл. 55, ал. 1, т. 1 ЗГ). Преплитането на правомощия на административни органи с различна по йерархия и властнически интензитет компетентност, обуславя извода, че съществуването на предварителното съгласуване като самостоятелно административно производство създава объркване и противоречие в правна уредба.

С оглед създаване на яснота, процесуална икономия, ефективност и бързина на производството, се оформя следното предложение:

Предварителното съгласуване, предвидено от правната норма като самостоятелно производство, следва да се превърне в елемент от вземане на решението за учредяване на право на строеж върху поземлени имоти в горски територии.

Съгласувателното производство в случаите, в които се иска учредяване на право на строеж върху горски територии – публична държавна собственост, може успешно да бъде заместено със следната последователност от волеизявления и правни действия:

Производството за учредяване на право на строеж върху горски територии – публична държавна собственост, следва да се образува от заинтересованото лице, с искане, подадено до министъра на земеделието, храните и горите. Това е в момента и действащото законодателно решение (чл. 55, ал. 1, т. 1 ЗГ). Предложението от тук се оформя в следния смисъл: Министърът, в определен от правната норма срок, следва да изготви до МС мотивирано писмено предложение за учредяването на това право или за отказ от учредяване. Предложението в този случай ще представлява сбор от инициатива за започване на производството, комбинирано с мнение относно материалноправния характер на самото производство, т.е. съгласуването ще се съдържа в самото предложение.⁸

Логиката на предложението de  lege ferenda следва да се продължи в посока на това, въз основа на решението на МС, договорът за учредяване на право на строеж върху имоти в горски територии – публична държавна собственост, да се сключва от министъра на земеделието, храните и горите, а не от изпълнителния директор на ИАГ, който е орган, подчинен на министъра. Функционалното тълкуване на Закона за горите води до извода, че по отношение на управлението на поземлени имоти в горски територии – публична държавна собственост, законодателят разпределя компетентността между МС и министъра на земеделието, храните и горите.

2. Съгласно разпоредбата на чл. 55, ал. 1, т. 4 ЗГ предварително съгласуване се изисква и за учредяване на право на строеж в горски територии, собственост на физически или юридически лица. Считам, че редакцията на правната норма е неправилна, като аргументите за това са следните:

Административноправният режим за учредяване на право на строеж върху горските територии – собственост на физически или юридически лица, включва единствено ограничението,  строителството в тези поземлени имоти да става в изчерпателно изброените случаи по чл. 54 ЗГ. Това се налага от спецификата на обекта на правно регулиране – горски територии. Останалите правоотношения са оставени на преценката на собствениците.

Намирам за ненужно използването на термина „предварително съгласуване“ за учредяване на право на строеж в горски територии, собственост на физически или юридически лица. В тези случаи не е налице административно правоотношение, предполагащо административен орган, който да бъде определен като „допълнителен“, т.е. даващ становище в производство, развиващо се пред друг, „водещ или главен“ орган. Анализът на разпоредбата води до извода, че предварителното съгласуване със собственик на горска територия, която не е държавна или общинска собственост,  представлява процес на преговорни или преддоговорни отношения, развиващи се между равнопоставени гражданскоправни субекти, които имат за цел да доведат до съвпадане на насрещните волеизявления и сключване на правна сделка с вещно правен ефект.

            3.Съгласно разпоредбата на чл. 55, ал. 2 ЗГ,  за учредяване право на строеж върху поземлени имоти в горски територии за изграждане на обекти, свързани с националната сигурност и отбраната на страната, искането за предварително съгласуване се прави от съответните министри и ръководители на ведомства, като учредяването на правото на строеж е безвъзмездно. Липсата на уточнение относно вида собственост, за която се прилага тази правна норма, създава впечатлението, че учредяването на право на строеж за изграждане на обектите, свързани с националната сигурност и отбраната на страната, трябва да се извърши безвъзмездно, независимо от вида на собствеността върху горските територии. В съответствие с разпоредбите на КРБ, учредяването на безвъзмездно право на строеж върху горски територии, собственост на физически и юридически лица,  може да стане единствено при наличието на съгласие от лицето – собственик на територията. В противен случай ще е необходимо да се пристъпи към принудително отчуждаване на имот по реда на Закона за държавната собственост.

4. Аналогично противоречие се открива и в разпоредбата на чл.55, ал. 6, която също е формулирана общо за всички видове собственост върху горски територии. С нея се изброяват изчерпателно случаите, в които не се изисква предварително съгласуване за учредяване право на строеж. Това са случаите, когато правото се учредява за изграждане на сгради и съоръжения, свързани с управлението, възпроизводството, ползването и опазването на горите и дивеча, за изграждане на национални обекти и общински обекти от първостепенно значение по смисъла на ЗДС и ЗУТ и др., определени от правната норма.  

По силата на специалните норми на ЗГ, предварително съгласуване за учредяване на право на строеж в горски територии се извършва и тогава, когато поземленият имот е собственост на физически или юридически лица. Ако в тези случаи терминът „предварително съгласуване“ може да бъде приравнен на необходимото съвпадане на насрещните волеизявления на двете страни, което води до учредяване на ограниченото вещно право, то с разпоредбата на чл. 55, ал. 6 ЗГ се изключва съгласието на собственика на земята, в случаите на необходимост за извършване на строителство на визираните в правната норма обекти.

С разпоредбата на закона се цели да се постигне бързина и ефективност при изграждането на различни инфраструктурни и други проекти с национално или регионално значение. Но практиката на Конституционния съд е ясна в посока на това, че при създаването на законите в правовата държава, законодателят трябва да търси решения, които да задоволяват чл. 17, ал. 1 от Конституцията, както и справедливия интерес в рамките на конституционния модел.

Конституционният съд приема за недопустимо, с аргументи за целесъобразност да се пренебрегват и нарушават основни начала, заложени в Конституцията на Република България. Бързината за осъществяване на подобни проекти може да бъде постигната чрез различни законодателни решения, но без при това да се засягат или ограничават конституционните права на гражданите.⁹

Съдържание на фактическия състав: Законодателят въвежда смесен фактически състав при учредяването на право на строеж върху имоти в горски територии – държавна или общинска собственост. Едва при наличието на всички юридически факти от този фактически състав, е налице учредено право на строеж. Разпоредбата на чл. 56, ал. 9 от ЗГ изисква наличието на три кумулативно дадени елемента, т.е. смесеният състав включва: влязъл в сила индивидуален административен акт, плащане на цената на учреденото право идоговор, който се сключва от изпълнителния директор на ИАГ, съответно кмета на общината и заявителя след извършеното заплащане на цената. Правната норма на чл. 56, ал. 9 от ЗГ е установила ред за осъществяване на отделните факти и спазването на този ред е условие за настъпването на правното действие.

Тази логика се нарушава от прекратителните основания, предвидени по отношение на правото на строеж (чл. 57, ал. 1, т.1 ЗГ). Съгласно разпоредбата на правната норма, учреденото право на строеж се погасява в случай на неплащане на дължимата цена. Логиката се прекъсва от това, че при неплащането на цената, правото няма да е учредено, защото ще липсват цели два елемента от фактическия състав  – плащането на цената и сключен договор. Съгласно императивната разпоредба на чл. 56, ал. 9 едва след заплащането на цената се сключва договорът между изпълнителния директор на ИАГ, съответно кмета на общината и лицето-заявител. Липсата на който и да е елемент от фактическия състав води до незавършен фактически състав, което обуславя и липсата на учредено право.¹⁰

Изводи: Административните производства, които водят до учредяване на право на строеж в горски територии без промяна на предназначението, се характеризират с усложненост, противоречие и непоследователност в правната уредба. Липсата на яснота и стабилност в правната уредба води до застрашаване на  основни конституционни принципи.

1.Правният мир е сериозно застрашен от възможността да се учредява право на строеж върху горски територии – публична държавна собственост, при липса на ясни и конкретни критерии. Правният мир е застрашен и от дерогирането на компетентността на Министерски съвет за учредяване на това право върху обекти – публична държавна собственост и възлагането й на изпълнителния директор на ИАГ – орган, който в специалния правен режим на горските територии не разполага с въможност за управление и разпореждане с публичен ресурс.

Компетентността относно горски територии – публична държавна собственост се разпределя от специалните правни норми на ЗГ между МС и министъра на земеделието, храните и горите. В йерархията от държавни органи, които представляват част от административноправния режим на горските територии, изпълнителният директор на ИАГ е орган, подчинен на министъра на земеделието, храните и горите. Липсва логика и юридическо оправдание, учредяването на право на строеж върху горски територии – публична държавна собственост, в хипотезата на чл. 54, ал. 2, т. 3 от ЗГ да се извършва не от МС, не от министъра на земеделието, храните и горите, а от изпълнителния директор на ИАГ. Считам, че общественият интерес, произтичащ от публичната собственост на държавата, не оправдава такова законодателно решение. Степента на защита на обществения интерес налага ангажиране на специалната компетентност на Министерския съвет относно публичния ресурс на държавата – горски територии – публична държавна собственост.

2.Наличието на две самостоятелни административни производства – съгласувателно и водещо, извършвано от едни и същи органи и насочени към една и съща цел, представлява следващият сериозен недостатък на правната уредба. Това води до недопустими грешки относно компетентността на административните органи, неефективност и бавност в процеса, което отново реализира съществени нарушения на конституционно защитими права на гражданите.

3. Правната уредба на учредяването на правото на строеж разкрива нелогичност и излишно повторение на правни норми. Нелогичност се съдържа в прекратителното основание, предвидено в чл. 57, ал. 1, т. 1, като изложихме мнение, че неплащането на цената не може да бъде самостоятелно прекратително основание. Мотивите за това са, че няма да бъде изпълнен сложният фактически състав, необходим за пораждането на правото. При неплащане на цената, не може да се сключи договор, с оглед на което няма учредено право.

4.Следващото прекратително основание е аналогично на това, което прекратява правото на строеж по давност в полза на собственика на земята, ако не бъде упражнено в продължение на 5 години във всички случаи, не само при учредяването му върху имоти в горски територии (чл. 67 ЗС, вр. чл. 57, ал. 1, т. 2 ЗГ). Поради това изразявам мнение, че разпоредбата на чл. 57, ал. 1, т. 2 не създава изключение от общия правен режим, поради което представлява излишно повторение.

5.Законът за горите извежда в нормативна разпоредба (чл. 54, ал. 4) принципното и поради тази причина, ненужно уточнение, че не се учредява право на строеж върху поземлени имоти в горски територии в случаите, когато в специален закон е въведена забрана за строителство.

6.На основание чл. 54, ал. 2 ЗГ,  правото на строеж се учредява безсрочно или за определен срок. С тази разпоредба също не се въвежда изключение от общия правен режим, а се повтарят разпоредби, регулирани  в общите закони –  ЗДС, респ. ЗС.

7.Разпоредбата на чл. 56, ал. 5 регулира служебни взаимоотношения, с оглед на което не допринася за прецизността на правната уредба. С тази правна норма се вменява задължение на министъра на земеделието, храните и горите, както и на изпълнителния директор на ИАГ служебно да изискват становище от съответното държавно горско или държавно ловно стопанство. Правната норма регулира служебни правоотношения във ведомствената система, с оглед на което не следва да бъде предмет на законодателна уредба.

Специалната правна регулация на обществените отношение, свързани с учредяването на право на строеж върху поземлени имоти в горски територии, разкрива сериозни недостатъци. Считам, че нейното прецизиране, може да започне с премахването на разпоредбата, с която се дерогира компетентността на МС по отношение на учредяването на това вещно право върху горски територии – публична държана собственост. Нищо не може да наложи отнемането на компетентността на МС по отношение на публичния ресурс. На следващо място трябва да се премахне съгласувателното производство. То създава объркване, тъй като органите, които извършват съгласуването и т.нар. водещи органи, са едни и същи. Съгласуването следва да стане елемент от вземането на решението за учредяване на правото на строеж. Правната уредба може да бъде сериозно подобрена и като се премахнат разпоредбите, повтарящи регулацията, предвидена в ЗДС или ЗС, както и тези, уреждащи служебни взаимоотношения /чл. 56, ал. 5 ЗГ/. Колкото по-ясна, непретенциозна, логична и смислена е правната уредба, толкова повече ще бъде защитен обществения интерес, свързан с недопускане на ведомствени злоупотреби, грешни управленски решения и с ограничаването на откровени корупционни практики.

• Сервитути  в горски територии

Същност и особености на сервитутите по чл. 61 от ЗГ:

Правната теория определя сервитута като вещно право на ограничена власт върху чужд имот, принадлежащо на собственика на друг недвижим имот и представляващо изгода за използването на този имот. Сервитутът е отношение между собственици на недвижими имоти – между собственика на господстващия имот и собственика на служещия имот.¹¹ Сервитутите като вещни права са изчерпателно изброени – те могат да съществуват само доколкото са изрично предвидени в закона. Обосноваването им по аналогия е недопустимо.¹²

В действащото законодателство няма обща уредба за сервитут. Основните видове сервитути са уредени в чл. 192 и чл. 193 от Закона за устройство на територията,  чл. 64 от Закона за енергетиката, чл. 31 и сл. от Закона за електронните съобщителни мрежи и физическа инфраструктура, чл. 61 от Закона за горите, чл. 36 от Закон за опазване на селскостопанското имущество, чл. 112, ал. 3 от Закон за водите.

В горските територии сервитут се учредява за изграждане или обслужване на надземни и подземни проводи на хидротехнически съоръжения, водопроводи, канализации, телефонни, радиосъобщителни и други линии, лифтове и влекове, нефтопроводи и др., изчерпателно изброени в правната норма (чл. 61 ЗГ). Това са дейности, които се свързват със собственика на съответните инфраструктурни съоръжения и отклоненията от тях, а именно – съответното енергийно-, водо-, газоразпределително и т.н. дружество.

От значение за практическото приложение на разпоредбите, свързани с учредяването на сервитути в горски територии, е Законът за електронните съобщителни мрежи и физическа инфраструктура (ЗЕСМФИ), който урежда разполагането, ползването и поддържането на електронните съобщителни мрежи, на други подобни инфраструктури, както и осигуряването на достъп до тези съоръжения.¹³ Размерите и разположението на сервитутните ивици, в които се упражняват сервитутите, в това число и в горски територии, режимът за тяхното упражняване по ЗЕСМФИ, техническите изисквания и ограничения в ползването на служещите поземлени имоти, се определят с Наредба, издадена съвместно от трима министри – министъра на транспорта, информационните технологии и съобщенията, министъра на регионалното развитие и благоустройството и министъра на земеделието, храните и горите.¹⁴

Съвместното издаване на този подзаконов нормативен акт се характеризира с равнопоставена правна сила на волеизявленията и на тримата министри, в качеството им на административни органи, тъй като се отнася до съчетаване на интереси от различни материи на определени области, в които те притежават специална/отраслова компетентност.¹⁵

Изводи: 1.Сервитутът по чл. 61 ЗГ притежава общите характериски на това ограничено вещно право. Той е неделим, дори и когато имотът бъде разделен. Обслужва изцяло господстващия имот, като в хипотезата на чл. 61 ЗГ това е съответното съоръжение.

Спецификата на сервитута по чл. 61 от Закона за горите се съдържа в учредяването му в полза на определени лица – собственици на технически съоръжения и с оглед на обслужване на извършваната от тях дейност, а не в полза на лица, които са собственици на т.нар. „господстващи имоти“. Тази особеност на сервитутите по ЗГ дава основание на правната теория и съдебната практика да ги определя като „квазилични“.¹⁶

2.Сервитутите по ЗГ ограничават в най-малка степен собственика в сравнение с другите ограничени вещни права. Сервитутните права  по принцип, в това число и при учредяването им в горски територии, се характеризират със значителна гъвкавост, в сравнение с другите вещни права. За разлика от правото на ползване и правото на строеж, сервитутните права могат да бъдат различни по своя вид и да притежават различно съдържание. Това тяхно „разнообразие“ започва да оформя в правната теория и в съдебната практика становището, че те представляват „вещноправната“ алтернатива на характерната за облигационното право свобода на договаряне.¹⁷

Характеристики и особености на административното производство:

Правната уредба на сервитутите в горски територии, се съдържа в чл. 61 – чл.68 ЗГ. Като задължително условие за тяхното учредяване, законодателят въвежда успешното провеждане на две самостоятелни административни производства, насочени към една и съща цел.

Първото производство е наречено от законодателя съгласувателно –  правната норма на чл. 62 ЗГ урежда производство, което се образува от инвеститора с искане за съгласуване за учредяване на сервитут. Въпреки използваната редакция, това производство разкрива характеристиките на самостоятелно административно производство, защото завършва с издаването на индивидуален административен акт, който се съобщава по реда на АПК и може да се обжалва при условията и по реда, предвиден в него (чл. 62, ал. 4 ЗГ).

Второто самостоятелно административно производство е насочено към учредяването на сервитут в горски територии – държавна или общинска собственост. Наричаме това производство водещо или същинско, защото  завършва с административен акт (решение), който след влизането му в сила, представлява административноправен юридически факт от сложния фактически състав, с реализирането на който се учредява сервитутът.

В правната теория, във връзка с материята, свързана с промяна на предназначението на поземлени имоти в горски територии в територии с друго устройствено предназначение, е развито мнението, че двете административни производства могат да бъдат обединени, като съгласувателната процедура стане част от производството по издаване на индивидуален административен акт за постановяване на решениe или отказ.¹⁸

В представения труд това мнение се подкрепя изцяло и се доразвива и за другите случаи, за които специалният административноправен режим на горските територии регулира провеждане на предварително съгласуване като самостоятелно производство: учредяване на право на строеж и учредяване на сервитути в горски територии. Основните аргументи са застъпени подробно в съответните параграфи, анализиращи промяната на предназначението и учредяване на право на строеж. Относно учредяването на сервитути в горски територии ще акцентирам отново върху следните моменти:

1.За да бъде оправдано съществуването на две самостоятелни производства – съгласувателно и основно, е необходимо да е налице допълнителна и основна компетентност на различни административни органи. Всички форми на допълнителна компетентност представляват в различна степен съгласуване с волеизявлението на водещия производството орган, т.е. с основната компетентност на водещия орган.¹⁹

В разглеждания случай обаче, органът, който решава материалноправния въпрос за учредяване на сервитут в горски територии  и има основната компетентност за това, в същото време се явява и орган, който извършва предварителното съгласуване. Поради това, тук не може да се говори за допълнителна компетентност, защото тя не съществува отделно от основната компетентност на водещия производството орган. Този факт обезсмисля провеждането на съгласуване/даване на съгласие изобщо, защото е нелогично основният орган да съгласува нещо сам със себе си или да иска съгласие от себе си.

На още по-голямо основание се обезсмисля провеждането на самостоятелно съгласувателно производство от органа, който разполага с основната компетентност да реши материалноправния въпрос по същество. На практика е налице произнасяне два пъти по един и същ въпрос от един и същ административен орган.

2. Сервитутите по чл. 61 от ЗГ, се характеризират с материалноправно съдържание, което съответства на необходимостта от по-бързо разрешаване на въпроси в интерес на широк кръг лица. Този интерес може да бъде защитен единствено с ефективен и бърз процес. Поради това, следващият аргумент за обединяване на двете производства се съдържа в принципа за бързина и процесуална икономия, който е основополагащ за административния процес.

Обособяването на две производства, насочени към една и съща цел, с едни и същи субекти – административен орган и страна, завършващи с два отделни индивидуални административни акта, подлежащи на обжалване по реда на АПК, е законодателно решение, което не може да бъде споделено. С него се нарушава ефективността на административния процес. Принципът за бързина и процесуална икономия изисква, производството да завършва в кратки срокове, като процесуалните действия се извършват при най-малка загуба на време и средства от участниците в него. Нарушава се и принципът за комплексно административно обслужване, влючващ в себе си ефективнотопредоставяне на услуги.²⁰

Целта, към която е насочено реализирането и на двете производства – съгласувателно и същинско, е  учредяването на сервитут в поземлен имот в горски територии. Съгласуването се явява логична междинна фаза в това административно производство. Отделянето на съгласуването, което е елемент от процеса на вземане на решение и обособяването му в отделно административно производство, завършващо с индивидуален административен акт, подлежащ на обжалване, води до загуба на време и средства за всеки един от участниците в тези производства – административния орган и страната (заинтересованото лице/инвеститор).

Със ЗИД на АПК, в сила от 01.01.2019 г., се въведе изискване касационната жалба да се приподписва от адвокат или юрисконсулт (чл. 212, ал. 2 АПК), което несъмнено води до допълнителни разходи за оспорващия – гражданин или организация. Със същото изменение се създаде и нов чл. 227а, съдържащ уредбата на държавните такси в касационното производство в посока тяхното повишение.²¹ В последния случай се създават допълнителни разходи и за двете страни във фазата на съдебното обжалване – административния орган и жалбоподателя.

3. Аналогичността на двете производства – съгласувателно и водещо/същинско – като компетентни органи и  страни – поражда недопустимо объркване и явна грешка в нормите на чл. 61, ал. 3, т. 1, във вр. чл. 63, ал. 4 от ЗГ. Съгласно разпоредбата на чл. 61, ал. 3, т.1 ЗГ  сервитут върху поземлени имоти в горски територии – публична държавна собственост, се учредява  от Министерския съвет. С чл. 63, ал. 4 ЗГ, поради грешно използване на препращаща правна норма, се създава сериозно противоречие в уредбата, защото тази разпоредба посочва министърът за земеделието, храните и горите като орган, компетентен да се произнасе с решение или отказ по подаденото до него заявление за учредяване на сервитут. Проблемът се поражда от това, че министърът е орган, който по силата на правната норма се произнася с решение или отказ в производството за предварително съгласуване, той е и органът до който се подава  искането за учредяване на сервитут върху горски територии – публична държавна собственост.  Но  съгласно изричната разпоредба на чл. 63, ал. 1, органът, който е компетентен да учреди сервитут върху горски територии – публична държавна собственост, е Министерският съвет. (чл. 61, ал. 3, т.1 ЗГ)

Грешката в препращането се отнася до компетентността на административния орган в разглежданото административно производство, а грешка от такъв характер е абсолютно недопустима в акт с ранг на закон. Това е така, защото компетентността, разбирана като нормативно призната способност на административния орган да бъде носител на властнически правомощия, обуславя правосубектността на органа.

Учредяването на сервитути в горски територии – публична държавна собственост, се извършва от МС (чл. 61, ал. 3, т. 1 ЗГ), но  основното/главното производство се образува със заявление по образец, подадено до министъра на земеделието, храните и горите (чл. 63, ал. 1, т. 1 ЗГ). Липсват конкретни законови разпоредби по какъв начин и в какъв срок заявлението, подадено до министъра, стига до МС.

Единствената възможност за оформяне на извод, при липсата на изрични законови разпоредби в ЗГ, е да се следва логиката на специалния закон (арг. чл. 34, ал. 2, чл. 35, ал. 2, чл. 37, ал. 1, чл. 74, ал. 1) и логиката на общата правна уредба в ЗДС (арг. чл. 34а, ал. 1, чл. 45, ал. 4 и ал. 5, чл. 47, ал. 1 и ал. 3, чл. 54, ал. 1 и др.). В следствие на това може да се направи аргументирано заключение, че министърът на земеделието, храните и горите трябва да изготви мотивирано предложение до МС. Но поради липса на конкретна законова разпоредба, липсва и срок, в който министърът на земеделието, храните и горите трябва да направи това.  

Мисля, че в този случай е налице сериозна празнота в правната уредба. Предложението е онзи подготвящ акт, който съдържа в себе си мнение относно материалноправния характер на въпроса и представлява процесуална предпоставка за развиване на производството до неговия край. Изричен отказ да се подаде предложение или неподаването му в срок, се приравняват по последици до отказ или мълчалив отказ от органа, водещ административното производство (чл. 58, ал. 2 АПК). Това е така, защото предложението е насочено пряко към материалноправната сфера на страните в производството, т.е. тези, които биха били адресати и на акта от органа, към който би било направено предложението.²²

Оформя се предложение de lege ferenda в следния смисъл: В случаите, в които се иска учредяване на сервитут върху горски територии – публична държавна собственост, заинтересованото лице  подава искането си до министъра на земеделието, храните и горите. Последният, в определен от правната норма разумен и достатъчен срок (напр. 7 дневен), трябва да изготви до МС мотивирано писмено предложение за учредяването на това право или за отказ от учредяване. Предложението в този случай ще се квалифицира като сбор от инициатива за продължаване на производството, образувано с искането на лицето, комбинирано с мнение относно материалноправния характер на самото производство.²³

Предлагам също, въз основа на решението на МС, договорът за учредяване на сервитут  върху имоти в горски територии – публична държавна собственост, да се сключва от министъра на земеделието, храните и горите, а не от изпълнителния директор на ИАГ, който е орган, подчинен на министъра. Аргументите за такова предложение са свързани с това, че в Закона за горите компетентността, разглеждана като съвкупност от правомощия относно управлението на поземлени имоти в горски територии – публична държавна собственост, е разпределена между МС и министъра на земеделието, храните и горите.

3. Законът  за горите предвижда извършване на предварително съгласуване и в случаите на учредяване на сервитут върху горски територии, собственост на физически или юридически лица. В предходния раздел от представения труд, разглеждащ учредяването на право на строеж върху поземлени имоти в горски територии, изразих мнение, че това е неправилно. В Закона за горите предварителното съгласуване се развива като специално административно правоотношение пред държавен орган и се характеризира с отношения на власт и подчинение.

Съгласуването, което инвеститорът следва да направи с физическото или юридическо лице – собственик на горската територия, е от гражданскоправен характер, защото никой от правните субекти не притежава качеството на административен орган. Съгласуването в този случай може да бъде определено единствено като съгласуване на насрещни волеизявления в преддоговорните отношения между равнопоставени гражданскоправни субекти, насочени към сключване на договор с вещноправен ефект. Сервитутът върху поземлени имоти в горски територии, които не са държавна или общинска собственост, се учредява от собственика в нотариална форма (чл. 65 от ЗГ).

4. Съгласно чл. 62, ал. 6 ЗГ, не се изисква предварително съгласуване за учредяване на сервитут върху поземлени имоти в горски територии за национални и общински обекти от първостепенно значение по смисъла на ЗДС и ЗУТ, както и за обекти на техническата инфраструктура на територията на повече от една община или една област, когато няма друга техническа възможност или когато друго техническо решение е явно икономически нецелесъобразно.

Формулировката на цитираната разпоредба не дава нормативно разрешение на въпроса, как ще се учреди сервитутът в случаите, в които  липсва съгласие на физическото или юридическо лице, собственик на горската територия. В Закона за водите – в чл. 112, е разработен специален режим, съгласно който правото на водопрокарване се учредява със споразумение между собствениците на господстващия и служещия имот, а когато такова не бъде постигнато – с акт на директора на басейнова дирекция. Т.е. сервитутът в този случай възниква по силата на административния акт на директора на басейновата дирекция, без да се постановява отчуждаване на засегнатия имот. Тъй като в ЗГ липсват специални разпоредби за учредяване на сервитут в горски територии при липса на споразумение/съгласие, то приложение ще намери общата правна уредба – принудително отчуждаване по реда на ЗДС или ЗОбС.

5. Правната норма на чл. 63 ЗГ въвежда изискването същинското/основното производство за учредяването на сервитут да се образува с подаване на заявление по образец, включително и в случаите, когато горските територии са собственост на физически или юридически лица (чл. 63, ал. 1, т. 4 ЗГ).  Всъщност, правната норма използва следната редакция: заявлението се подава до „собственика – за горска територия частна собственост“, но по тълкувателен ред стигаме до извода, че разпоредбата има предвид горски територии, собственост на физически или юридически лица. 

В глава 2 от настоящия труд, раздел 1 от нея, бе направен обстоен анализ на частната собственост, която може да принадлежи на физически, юридически лица, на държавата и на общините. Тук само ще акцентирам отново, че приравняването на частната собственост с тази, принадлежаща само на физически и юридически лица, е несъвместимо с разпоредбите на Конституцията и останалото действащо законодателство.

Изразявам становище, че подаването на заявление по образец до собственика, в случаите, когато искането за учредяване на сервитут не се отнася до поземлен имот – държавна или общинска собственост, е нелогично, дори безсмислено. Учредяването на сервитут върху горски територии, собственост на физически или юридически лица, представлява правоотношение между равнопоставени гражданскоправни субекти – собственик и инвеститор, т.е. липсва административно правоотношение. В този случай основното производство, чрез което се учредява сервитут в горските територии, собственост на физически и юридически лица, е нотариалното производство, тъй като законодателят предвижда нотариалната форма като форма за действителност (чл. 65 ЗГ). Нотариалното производство в тези случаи започва с писмена молба до нотариуса (арг. чл. 571 ГПК).

Вследствие на изложеното, правната норма разкрива сериозен недостатък, породен от това, че не провежда разграничаване между административноправните и гражданскоправните отношения, които се създават при учредяването на сервитути в горски територии.

Характеристики на фактическия състав:

Специалните норми на ЗГ, регулиращи учредяване на сервитути в горски територии – държавна или общинска собственост, предвиждат изпълнението на смесен сукцесивен фактически състав. Съгласно чл. 63, ал. 8 от ЗГ, въз основа на влезлия в сила акт за учредяване на сервитут и извършеното плащане на дължимата цена, се сключва договор между заявителя и изпълнителния директор на Изпълнителната агенция по горите – за горските територии частна държавна собственост, съответно кмета на общината – за горски територии общинска собственост. С чл. 63, ал. 8 законодателят въвежда изискване за кумулативно и последователно изпълнение на трите юридически факта от смесения фактически състав – влязъл в сила административен акт, платена цена и сключен договор между заявителя и оправомощения от правната норма орган. Те са разположени последователно във времето и липсата на който и да е от тях води до липсата на учредено право.²⁴

В противоречие на изложения до тук анализ на смесения фактически състав, разпоредбата на чл. 63, ал. 7 постановява, че правата на лицето, в чиято полза е учреден сервитутът, се погасяват в случай, че цената не бъде заплатена в определения срок. Разпоредбата е неточна, тъй като недовършеният фактически състав има за последица липса на учредено право в полза на лицето.

Налага се изводът, че прекратителното основание, изведено в правната норма е нелогично, въпреки ясната последователност в изпълнението на сложния смесен фактически състав. Вследствие на това се оформя  предложение за редактиране на текста на чл. 63, ал. 8. Целта е  да се избегне противоречието в иначе логичния смесен фактически състав, с изпълнението на който, се учредява правото на сервитут в горски територии.

Редакцията на текста на чл. 63, ал. 8 може да бъде подобрена по следния начин:  „Сервитут в горски територии – държавна или общинска собственост, се учредява със сключването на договор между заявителя и изпълнителния директор на ИАГ, съответно кмета на общината, въз основа на влязъл в сила акт за учредяване на правото, като цената, която е определена в акта, се заплаща преди сключването на договора. В случай на неплащане на цената в тримесечен срок от влизане в сила на акта за учредяване, същият се обезсилва по право.“ 

Изводи: Горските територии заемат близо една трета от територията на страната. Нарастващите нужди на населението, свързани със създаването на благоприятна, здравословна и комфортна жизнена среда, предизвикват правото и законодателя към създаване на правни механизми, чрез които адекватно и ефективно да се отговори на тези нужди.Сервитутите в горски територии представляват  в голяма степен такъв гъвкав и ефективен механизъм, чрез който се отговаря на тези обществени нужди и интереси. Основната характеристика, която ги отличава от традиционните сервитути като ограничени вещни права, се съдържа във възможността, те да се учредяват в полза на лица, собственици на съответни инфраструктурни съоръжения – водопроводи, канализации, газопроводи, различни видове съобщителни мрежи, и др. Дейностите, за които се учредяват сервитутите в горските територии, са свързани с изграждането, поддръжката, експлоатацията и създаване на отклонения от тези съоръжения.

Сервитутите по чл. 61 от ЗГ, се характеризират с материалноправно съдържание, което съответства на необходимостта от по-бързо разрешаване на въпроси в интерес на широк кръг лица. Този интерес може да бъде защитен единствено с ефективен и бърз процес.

Вследствие на направения анализ се оформя становището, че гъвкавостта и ефективността на  сервитутите в горски територии, обусловени от тяхното материалноправно съдържание, се блокират от специалната правна уредба чрез създаването на тромав, бавен и  неефективен административен процес. Този извод се аргументира от изискването за провеждане на две самостоятелни административни производства – съгласувателно и основно, развиващи се пред едни и същи административни органи, с едни и същи страни, които са насочени към една и съща цел – учредяване на сервитут в горски територии.

Фактът, че допълнителната компетентност всъщност е част от основната компетентност, защото и двете производства се развиват пред едни и същи органи, обезсмисля провеждането на съгласуване изобщо. Това е така, защото органът, който разполага с основната компетентност да реши материалноправния въпрос по същество, се явява и органът, който следва да извърши съгласувателното производство, т.е. да съгласува сам със себе си.  Както изложихме подробно, налице е произнасяне два пъти по един и същ въпрос. Това двойно произнасяне противоречи на бързината и процесуалната икономия – принципи, според които процесът трябва да се развива.  

2. Горските територии заемат значителна част от територията на Република България. Поради това се обосновава необходимост да се предвидят специални разпоредби, регулиращи учредяването на сервитут в горски територии по силата на административен акт – по силата на заповед на министъра на земеделието, храните и горите.  Хипотезите, в които би бил приложим такъв специален ред, трябва да се сведат до наличието на държавна или общинска нужда, които не могат да бъдат задоволени по друг начин (арг. чл. 32 ЗДС и чл. 21 ЗОбС) или до спешна нужда за учредяване на сервитут, свързана с националната сигурност или отбраната на страната.

Специалният ред за учредяване на сервитут ще се прилага при липсата на съгласие от собственика на горските територии. Този специален ред е обвързан с даване на предимство на публичния интерес пред частния интерес на собственика. Тъй като специалните разпоредби ще изключат приложното поле на принудителното отчуждаване по реда на ЗДС или ЗОбС, трябва адекватно да бъдат защитени правата на лицето, през чийто поземлен имот в  горска територия ще премине сервитутът, учреден със заповед на министъра на земеделието, храните и горите. Поради това, учредяването по административен ред на сервитути в поземлени имоти в горски територии трябва да бъде възмездно.

Заключение: правната уредба, регулираща учредяването на сервитути в горски територии, следва да бъде подобрена. Освен с предложенията, очертани подробно по-горе, създаването на ефективен и бърз административен процес ще се постигне и като се премахнат разпоредбите, съдържащи излишни повторения или регулиращи служебни отношения (чл. 62, ал. 5 ЗГ, също и чл. 64, ал. 1 ЗГ – първата норма регулира служебни отношения, а втората съдържа абсолютно излишна разпоредба: „За сервитутите, които възникват по силата на специални закони в горските територии, се прилагат разпоредбите на съответните закони.“) Не на последно място считам, че с оглед на законодателна коректност и уважение към административното право като клон на правото, е задължително в специалния правен режим на горските територии да се направи адекватно разграничение между административните правоотношения, характеризиращи се с неравнопоставеност между субектите и с властнически метод на правно регулиране,  от чисто гражданскоправните отношения, които се развиват между равнопоставени субекти.

д-р Милена Личева

Изображение – wirestock

1. В този смисъл и Стоянов В, Куртева Ст., Стойкова Ю., Цит. съч. с.284
2. Тези обекти могат да бъдат автомобилни горски пътища, заслони за обществено ползване, ферми за отглеждане на дивеч, риболюпилни и рибарници, посетителски и информационни центрове, горски и ловни кантони, контролни горски пунктове, съоръжения за опазване на горите от пожари, зооветеринарни и биотехнически съоръжения, (чл. 54, ал.1, т.3, б. „а“–до б. „ж“).
3. Решение № 3 от 6 март 2014 г. по к.д. № 10 от 2013 г., обн. ДВ, бр. 24 от 18 март 2014 г.
4. Зиновиева Д, Цит. статия, сп. Правна мисъл, 1994 г., № 3, с. 63-72
5. Съгласно чл. 56, ал. 4 от ЗГ, органите по чл. 55, ал. 1, т.е. министърът на земеделието, храните и горите (за имоти публична държавна собственост), изпълнителният директор на ИАГ (за имоти частна държавна собственост) и кметът (за имоти общинска собственост) се произнасят по заявлението за учредяване на право на строеж в горски територии, като учредяват правото или постановяват отказ. Но съгласно чл. 54, ал. 2 ЗГ компетентен да учреди право на строеж върху имот в горска територия – публична държавна собственост, е МС.
6. Виж повече по въпроса Панайотова Ем., Основни принципи на изпълнителната дейност по АПК, С.,Сиби, 2018, с. 140
7. Панайотова Ем., Цит. съч., с. 210-216; Лазаров К., Тодоров Ив., Издаване на индивидуални Административни актове, С., Сиела, 2018, с. 64-66
8. Панайотова Ем., Пак там, с. 63-72
9. Виж по-подробно по въпроса Решение № 6 от 15 юли 2013 г. по к.д. № 5 от 2013 г., Обн. ДВ. бр.65 от 23 юли 2013г; Решение № 7 от 10 април 2001 г. по к.д. № 1 от 2001 г., Обн. ДВ. бр.38 от 17.04. 2001г.; Решение № 1 от 27 януари 2005 г. по к.д. № 8 от 2004 г., Обн. ДВ. бр.13 от 8.02. 2005г.; Решение № 6 от 4 юли 2006 г., по к.д. № 5 от 2006 г., обн. ДВ, бр. 57 от 14 юли 2006 г.
10. Виж Тълкувателно Решение № 7 от 04.10.2018 г. по тълк.д. № 7/2017 г., ОСГТК на ВКС;
11. Василев Л. Българско вещно право, С.: УИ Климент Охридски С., 1995, с. 526 и сл.; Боянов Г. Вещно право, С.: Авалон,  2014, с. 293 и сл.;
12. Тълкувателно Решение № 7 от 25.04.2013 г. по тълк. д. № 7/2012 г., ОСГТК на ВКС
13. Законът е в сила от 09.03.2018 г., обн. ДВ, бр.21 от 9 март 2018 г.;
14. Наредба № 6 от 13 юни 2019 г. за сервитутите, които възникват в полза на операторите на електронни съобщителни мрежи по закона за електронните съобщителни мрежи и физическа инфраструктура, обн. ДВ, бр. 49 от 21 юни 2019;
15. Зиновиева Д. Цит. съч. Правни проблеми ……….сп. Правна мисъл, №3 от 1994 г.
16. За извършване на анализа на сервитутите по чл. 61 ЗГ, както и за оформяне на изводите за тях, представеният труд използва цит. статия на Ставру С., http://challengingthelaw.com/veshtnopravo/kvazilichni-servituti/, където подробно е разгледано и определението „квазилични“, използвано в цит. Определение № 53 от 05.02.2009 г .; Също и ТР № 7 от 25 април 2013 г. ОСГТК ВКС, особено мнение на по т.4 на ТР на съдия Бонка Дечева и Симеон Чаначев.
17. Пак там
18. В този смисъл и Стоянов В, Куртева Ст., Стойкова Ю, Цит. съч.,  с.295-296;
19. Зиновиева Д., Компетентност на административните органи, С., Сиела, с.190-197
20. Панайотова Ем., Цит. съч., с. 210-216; Лазаров К., Тодоров Ив., Цит. съч., С., Сиела, 2018, с. 64-66
21. ЗИД на АПК, обн. ДВ, бр. 77 от 18 септември 2018 г.
22. Пенчев К, Ив. Тодоров, Г. Ангелов, Б. Йорданов, Извадка от книгата Административнопроцесуален Кодекс – Коментар, Глава Пета – Издаване на административни актове, Първо издание, С, 2006, с.119,материалът е ползван от www.ciela.net
23. Пак там, с. 63-72
24. Виж в този смисъл и Тълкувателно решение № 7 от 04.10.2018 г. по тълк.д.№7/2017 г., ОСГТК на ВКС;