Становище от Висшия адвокатски съвет по конституционно дело № 1/2020 г.
С определение от 10 март 2020 г. по к.д. № 1/2020 г. Конституционният съд на Република България е допуснал за разглеждане посъщество искането на Главния прокурор за даване на задължително тълкуване на чл. 103 от Конституцията на Република България (Конституцията) във връзка със следните тълкувателни питания:
1. Припокрива ли се по съдържание понятието „държавна измяна“, използвано в чл. 103, ал. 1 от Конституцията, с престъпленията, визирани в Глава първа „Престъпления против Републиката“, Раздел І „Измяна“ от Особената част на Наказателния кодекс (НК)?
2. Каква е разликата между използваните в чл. 103, ал. 1 от Конституцията понятия „държавна измяна“ и „нарушение на Конституцията“ като основания за ангажиране на отговорността на президента и вицепрезидента за действия, извършени при изпълнение на техните функции?
3. Понятията „държавна измяна“ и „нарушение на Конституцията“, използвани в чл. 103, ал. 1 от Конституцията, включват ли в съдържанието си и извършване на престъпления извън съставите на Глава първа „Престъпления против Републиката“ от НК?
4. Изразът „не може да бъде възбудено наказателно преследване“, използван в чл. 103, ал. 4 от Конституцията, ограничава ли се само до действия с процесуален характер?
5. Изразът „не може да бъде възбудено наказателно преследване“, използван в чл. 103, ал. 4 от Конституцията, включва ли забрана да бъде образувано наказателно производство, когато се открият данни за евентуална престъпна дейност на президента и вицепрезидента?
6. Изразът „не може да бъде възбудено наказателно преследване“, използван в чл. 103, ал. 4 от Конституцията, означава ли забрана за извършване на действия с процесуален характер по вече образувано наказателно производство, по което се разкрият данни за престъпна дейност на президента или вицепрезидента?
С горепосоченото определение сред заинтересуваните институции е конституиран и Висшият адвокатски съвет като му е предоставена възможност да представи писмено становище.
Висшият адвокатски съвет изразява следното становище по допуснатите за разглеждане по същество тълкувателни питания:
1. По изясняване на съдържанието на чл. 103, ал. 1 от Конституцията.
1.1. При упражняване на правомощието по чл. 149, ал. 1, т. 1 от Конституцията, Конституционният съд е призван да разкрие и установи точния смисъл на основния закон, при което е изключено да бъде обвързан или ръководен от съдържанието на останалата нормативна уредба.
Конституцията, съгласно нейния чл. 5, е върховен закон и другите закони не може да й противоречат, а разпоредбите й имат непосредствено действие.
Следователно, Конституцията има собствен живот, основан на нейното неоспоримо водещо положение в правната система. Като учредителен, основополагащ нормативен акт тя предопределя принципите и насоките на цялото законодателство. Затова тълкуването й не може да зависи от промените и съответно – от моментното съдържание на другите закони.
Според Висшия адвокатски съвет поначало е недопустимо абстрактното тълкуване на върховния закон на държавата да се свързва с отрасловите закони, включително и законите в областта на наказателното право.
Съпоставянето на Конституцията с по-нисък по степен закон е възможно само в рамките на искане по чл. 149, ал. 1, т. 2 за установяване на противоконституционност на закон, но не и в производството за даване на задължително абстрактно тълкуване на конституционните разпоредби, каквото е настоящето.
От друга страна, в рамките на отправеното от главния прокурор тълкувателно питане по чл. 103, ал. 1 от Конституцията (въпроси 1 – 3) Конституционният съд разполага с възможност да разкрие действителното съдържание на понятията „държавна измяна“ и „нарушение на Конституцията“, вложено в основния закон от неговите създатели.
Резултатите от тълкуването ще служат като ориентир за онези лица (народните представители), които разполагат с правомощието да повдигат и поддържат пред Конституционния съд обвинение срещу президента или вицепрезидента за действия, които обуславят предсрочно прекратяване на техните правомощия. При всяко положение дадените насоки ще ръководят и самия Конституционен съд, ако в бъдеще се наложи да разгледа такова обвинение. В известна степен тълкуването ще обвързва и органите на съдебната власт, които са овластени да привличат към наказателна отговорност извършителите на престъпления, да поддържат повдигнатите обвинения и да се произнасят по тях.
В утвърдените демокрации държавният глава обикновено е правно неотговорен за действията, които осъществява при изпълнение на своите функции. Такова разбиране е застъпено в чл. 90 от Конституцията на Италианската република, който по редакцията си се доближава най-много до чл. 103, ал. 1 от Конституцията на Република България. Сходно по съдържание нормативно решение е възприето и от други държави (например, вж. чл. 68 от Конституцията на Френската република). Не е случайно обстоятелството, че чл. 103, ал. 1 от Конституцията извежда на преден план общото правило: „Президентът и вицепрезидентът не носят отговорност за действията си извършени при изпълнение на своите функции…“, а едва след това сочи конкретното отклонение от това правило: „…с изключение на държавна измяна или нарушение на Конституцията“.
Този подход изхожда от особеното място на държавния глава в страните с парламентарна традиция, от неговото изключително важно положение на лице, което олицетворява единството на нацията, дори и когато не е начело на нито една от трите власти, какъвто е случаят с България. В контекста на посочената принципна основа Конституционният съд трябва да разкрие смисъла и съдържанието на понятията „държавна измяна“ и „нарушение на Конституцията“. Разбира се, правната неотговорност на президента и вицепрезидента не е идентична с пълния индемнитет на монарха в абсолютната монархия, защото обхваща само действията, извършени от тях при изпълнение на служебните им функции.
Висшият адвокатски съвет счита, че понятието „държавна измяна“ по смисъла на чл. 103, ал. 1 от Конституцията има собствено, самостоятелно значение, което подлежи на разкриване въз основа на съдържанието на самия основен закон, на идеите и принципите, от които се е ръководил конституционният законодател. Ето защо, поначало не може да се търси каквато и да е корелация с наказателно-правното понятие „измяна“, употребено като заглавие на Раздел І, Глава първа от Особената част на НК.
Разпоредбата на чл. 103, ал. 1 от Конституцията визира изчерпателно двете материално-правни основания за търсене на политическа, а не на наказателна отговорност от президента, съответно – от вицепрезидента.
Първото от тези основания е „държавна измяна“, която може да се материализира както в издаден правен акт, така и в осъществено действие.
Последиците от установяването на такава проява в производството по чл.103, ал. 2 и 3 от Конституцията са политически и се свеждат до предсрочното прекратяване на предоставените конституционни правомощия. Няма съмнение, че по настоящето дело за Конституционния съд ще бъде твърде трудно да намери всеобхватен и изчерпателен отговор на въпроса в кои случаи президентът, съответно вицепрезидентът, който го подпомага, извършва „държавна измяна“ по смисъла на основния закон.
Разгледано в сравнителноправен аспект, съдържанието на понятието най- често се свързва с колаборация с противника по време на война, подпомагане или стимулиране на външна агресия спрямо собствената държава, нелегитимно поставяне в услуга на друга държава или организация в разрез с поетите от страната международни ангажименти, участие в заговор за насилствена промяна на установения конституционен ред или тежко увреждане на интересите на държавата в политическо или икономическо отношение.
С оглед на гореизложеното, за нас няма съмнение, че отговорът на първото тълкувателно питане следва да е отрицателен – в смисъл, че по съдържание понятието „държавна измяна“, използвано в чл. 103, ал. 1 от Конституцията, не се припокрива с престъпленията, визирани в Глава първа „Престъпления против Републиката“, Раздел І „Измяна“ от Особената част на Наказателния кодекс. Във връзка с това, наред с така развитите доводи, може да бъдат приведени и други допълнителни съображения. Очевидна е разликата във възприетата терминология – Конституцията използва израза „държавна измяна“, а НК – „измяна“. Това несъвпадение не е случайно, защото в първия случай става дума за основание за ангажиране на политическата отговорност единствено на държавния глава, респективно – на лицето, което го подпомага, а във втория – за обективни и субективни предпоставки за възникване на наказателна отговорност за определен вид посегателства по отношение на много по-широк кръг престъпни субекти.
Нещо повече, ако се приеме тезата на вносителя за пълно отъждествяване на конституционното основание за търсене на политическа отговорност за „държавна измяна“ и предпоставките за възникване на наказателна отговорност за престъпленията по Раздел І на Глава първа от Особената част на НК, резултатът би бил нелогичен и дори абсурден. Тогава няма да може да се постигне предсрочно прекратяване на правомощията на президент, съответно – вицепрезидент, извършил при изпълнение на своите функции деяние, което по своето обективно и субективно съдържание покрива признаците на други изключително сериозни антидържавни престъпления по Глава първа от НК, каквито са престъпленията инкриминирани в разделите „Предателство и шпионство“ и „Диверсия и вредителство“.
1.2. Висшият адвокатски съвет намира, че държавната измяна, осъществена от президента или вицепрезидента, никога не може да бъде съвместима с надлежното изпълнение на техните конституционни функции.
Затова предлагаме Конституционният съд да отговори на второто тълкувателно питане, че понятието за „нарушение на Конституцията“ по смисъла на чл. 103, ал. 1 на Конституцията обхваща и понятието „държавна измяна“ като възможно най-тежкото политическо провинение, което обуславя предсрочно прекратяване на съответните правомощия въз основа на акт на Конституционния съд. Освен в случаите на „държавна измяна“, материално-правни основания за предсрочно прекратяване на правомощията на президента или вицепрезидента може да възникнат и при други нарушения на Конституцията, допуснати от тях при изпълнение на функциите, произтичащи от основния закон. Тук според нас следва да се посочи, че Конституцията целенасочено използва термина „функции“, за да бъдат обхванати всички служебни действия на президента, съответно – на вицепрезидента, а не само онези действия, които са свързани с непосредственото упражняване на техните правомощия (Вж. Спасов Б., Конституционният съд, изд. „Сиби“, 1998, с. 214).
От важно значение за насочване на бъдещото правоприлагане е въпросът за точното съдържание на конституционното понятие „нарушение на Конституцията“. Съзнаваме, че съвсем не е лесно да бъде формулиран абстрактно отговор, който да е адекватен на вложените в основния закон разум и логика. Според нас, при всяко положение такава тежка политическа санкция като отстраняването на държавния глава може да бъда оправдана само при съществено засягане на конституционните разпоредби.
Подобни действия се свързват с пълно пренебрегване на основополагащите принципи, залегнали в основния закон, или се изразяват във флагрантно неспазване на особено важни за правилното функциониране на държавата конституционни изисквания. Във връзка с това не всяко закононарушение при изпълнение на служебните функции може да се третира и като нарушение на Конституцията по смисъла на чл. 103, ал. 1 във вр. с чл. 4, ал.
1, изр. 2, а само такова, което пряко засяга същностни елементи и конкретни предписания на самия основен закон. На тази принципна основа следва да бъдат преценявани и евентуалните обвинения за неспазване на президентската клетва по чл. 96 във вр. с чл. 76, ал. 2 от Конституцията (вж.
Спасов, Б., цит. съч. с. 216-217). Нарушенията може да бъдат осъществени под различни форми – чрез издадени актове, действия или бездействия. При всяко положение по обвинението трябва да се произнесе овластеният от Конституцията Конституционен съд (в тази насока вж. мотивите на Решение № 25 от 21.12.1995 г. по к.д. № 27/95 г).
1.3. Застъпвайки позицията за самостойност на понятията „държавна измяна“ и „нарушение на конституцията“, използвани в чл. 103, ал. 1 от Конституцията, Висшият адвокатски намира, че в обхвата на тяхното съдържание не се включват никакви престъпни състави – нито по глава първа от НК, нито извън нея. Очакваме в този смисъл да бъде отговорено на поставения от вносителя на искането трети въпрос. Считаме обаче, че тук е мястото Конституционният съд да разкрие предназначението, същността и правните последици от действието на конституционната разпоредба. С това ще бъде внесена яснота при евентуалното й прилагане в бъдеще, включително и от съдебните органи (прокуратурата и съда), ангажирани с ръководството на наказателния процес в отделните му фази.
Учредявайки президентската институция, създателите на основния закон са съобразявали необходимостта на държавния глава да бъде обезпечена свободата и независимостта, необходими за ефективното изпълнение на неговата изключително отговорна политическа дейност.
Отчитали са също така и натрупания недотам положителен исторически опит новите управници да укрепват позициите си чрез търсене на реванш и разправа със слезлите от властта свои политически противници. Това им е дало основание да предоставят на президента и вицепрезидента привилегията на пълно пожизнено освобождаване от всякаква правна отговорност (политическа, гражданска, административна и наказателна) за действията, извършени при изпълнението на техните функции, стига да не съдържат признаците на конституционните понятия за „държавна измяна“ и „нарушение на конституцията“. Така в материално-правен аспект по силата на конституционната норма не възниква правна отговорност за онази държавническа дейност на президента или вицепрезидента, която не може да бъде квалифицирана като основание за предсрочно прекратяване на техните правомощия. Тук може да се отбележи, че макар установената в чл.103, ал. 1 от Конституцията неотговорност да е различна по съдържание от правната неотговорност на народните представители за изказаните от тях мнения и за гласуванията в Народното събрание (чл. 69 от Конституцията), принципните положения по т. 2 на Решение № 10 от 27.07.1992 г. по к.д. 13/92 г. са относими и към настоящето дело.
Висшият адвокатски съвет счита, че предписанието на основния закон по обхвата на правната неотговорност на държавния глава и лицето, което го подпомага, съставлява балансирано решение, което е съразмерно на поставената цел и е съвместимо с принципите на равенството пред закона по чл. 6 от Конституцията и правовата държава по чл. 4 от Конституцията.
От него следва, че наред с политическата отговорност по чл. 103, ал. 1 от Конституцията, президентът и вицепрезидентът може да носят наказателна отговорност в материално-правен аспект за две категории престъпления, извършени по време на техния мандат, а именно: а) за деяния, които са осъществили в лично качество, т.е. не „при изпълнение на своите функции (например, такива могат да бъдат престъпления против личността, престъпления по транспорта и т.н.) и б) за деяния, осъществени при изпълнение на служебните им функции, които съдържат признаците на конституционните понятия „държавна измяна“ или „нарушение на Конституцията“. Отговорността, която възниква в случаите на визираните в чл. 103, ал. 1 от Конституцията изключения, по съществото си е политическа. Тя обаче не трябва да се смесва с моралната отговорност пред избирателите и обществото за провежданата от държавния глава политическа линия и взетите от него решения. Става въпрос за особен вид правна отговорност, която в материално-правно отношение произтича от нарушаване на конституционните разпоредби, а в процесуално отношение подлежи на реализиране по ред, установен също в основния закон.
Повдигнатото и поддържаното обвинение за държавна измяна или за нарушение на Конституцията се разглежда от Конституционния съд в производството по чл. 103, ал. 2 и 3 от Конституцията. Когато Конституционният съд установи, че обвинението е доказано и по съществото си е основателно, правомощията на президента, съответно – на вицепрезидента, се прекратяват. Така провеждането на наказателно преследване срещу тях става възможно. Конституцията обаче няма характера на наказателен закон, поради което наказателна отговорност за деянието, дало основание за отстраняване от съответния пост, може да възникне само ако то съдържа и признаците на престъпление по Наказателния кодекс. Това изискване е абсолютно безусловно – произтича от принципа за законоустановеност на престъплението и наказанието, който е неотменим елемент на поетите от страната международни задължения (чл.15 от Международния пакт за граждански и политически права, чл. 7 от Конвенцията за защита на правата на човека и основните свободи и чл. 49 от Хартата на основните права на Европейския съюз). В обратната хипотеза, ако Конституционният съд отхвърли обвинението за извършена държавна измяна или нарушение на Конституцията, след прекратяването на властническите правомощия на друго основание (например, поради изтичане на мандата) наказателно производство за същото деяние би било недопустимо, защото оправдателното решение на Конституционния съд ще обвързва всички държавни органи и ще обуслови приложимостта на принципното правило за правната неотговорност на президента и вицепрезидента за действията, извършени при изпълнение на техните функции.
2. По изясняване на съдържанието на чл. 103, ал. 4 от Конституцията.
Разпоредбата на чл. 103, ал. 1 от Конституцията има материално- правен характер. С нея се определя обхватът на пълната, пожизнената правна неотговорност на президента и вицепрезидента, включително и за извършените от тях деяния с престъпен характер. По принцип отговорност не възниква за действията, които президентът и вицепрезидентът са осъществили при изпълнение на техните правно регламентирани функции.
Изключени са само случаите на държавна измяна и нарушение на Конституцията. При всяко положение обаче извън рамките на правната неотговорност остават още и правонарушенията, извършени в лично, неслужебно качество. За тях на общо основание е възможно да възникне гражданска, наказателна и административно-наказателна отговорност.
Това че правната неотговорност на президента и вицепрезидента не е всеобхватна личи и от съдържанието на разпоредбата на чл. 103, ал. 4 от Конституцията, която имплицитно допуска по отношение на тях да възникне и съответно – да бъде търсена наказателна отговорност.
Основното предназначение на чл. 103, ал. 4 от Конституцията обаче е да не допусне държавният глава и лицето, което го подпомага, да упражняват възложените им функции с общонационална значимост под натиска и при неизбежните ограничения на провежданата срещу тях наказателна процедура. Установената наказателна неприкосновеност е сходна с тази на народните представители – състои се в забраната за задържане и възбуждане на наказателно преследване. От друга страна обаче висшите интереси на обществото и държавата изискват държавният глава по всяко време на своя мандат да е налице, винаги да е в състояние да взема важните политически решения съобразно вътрешното си убеждение, без външно въздействие, непредубедено и свободно. Затова наказателната неприкосновеност на президента, съответно – и на вицепрезидента, за разлика от тази на народните представители, не може да бъде снета докато те са на своя пост, а провеждането на наказателно преследване срещу тях е възможно само след прекратяване на конституционните им правомощия.
Несъмнено конституционната забрана за възбуждане на наказателно преследване по чл. 103, ал. 4 от Конституцията обвързва държавните органи, които по закон са овластени да решават въпросите, свързани със започването на наказателно производство по повод на извършено престъпно деяние, събирането на релевантните доказателства, насочването на разследването към конкретно заподозряно лице, конституирането на обвиняем, внасянето на обвинението в съда и съдебното разглеждане на делото. При действащия процесуален закон прокуратурата не е единственият адресат на забраната. Достатъчно е само да припомним, че делата от частен характер се образуват от съда по тъжба на пострадалия, както и че встъпването в длъжност на новоизбраните президент и вицепрезидент може да завари водени срещу тях наказателни дела от общ характер, намиращи се в съдебната фаза на процеса. Същевременно следва да се има предвид, че обикновеният законодател разполага със значителна дискреция по отношение на регулирането на наказателния процес, разбира се, при съобразяване с основополагащите конституционни принципи и изисквания. Например, ако понастоящем за образуването на досъдебното производство се изисква кумулативна съвкупност от законен повод и достатъчно данни за извършено престъпление, поради което при липсата на достатъчно данни се налага извършването на проверка, няма конституционна пречка в един бъдещ момент законът да приеме, че за образуване на производството е достатъчно наличието единствено на законен повод. В резултат на такава промяна в процесуалния закон, макар и посочена от нас само хипотетично, конкретните тълкувателни отговори на поставените от главния прокурор въпроси изведнъж ще се окажат безсмислени и безпредметни, защото новата концепция на обикновения законодател, може да придаде процесуален характер на такива по вид действия, които понастоящем се считат за извънпроцесуални. Тълкуване на конституционната разпоредба на чл. 103, ал. 4, основано на съпоставяне с конкретни положения от сега действащия наказателен процес, така както се иска от главния прокурор, няма да доведе до очаквания положителен резултат, няма да даде дълготрайни, устойчиви и принципни ориентири за бъдещото правоприлагане, защото ще е подчинено на нормативна уредба, която не само се създава, но и подлежи на промяна с обикновен закон.
С въпроси 4 – 6 по искането вносителят фактически не търси абстрактен тълкувателен отговор за съдържанието на забраната за възбуждане на наказателно преследване по чл. 103, ал. 4 от Конституцията и последиците от нея за правоприлагащите органи, а очаква понятия от действащия наказателно-процесуален закон, като „образуване на наказателно производство“ и „действия с процесуален характер“, да бъдат съпоставени с Конституцията. Такова съпоставяне обаче е недопустимо, защото поставя знак на равенство между нормативни актове с различна правна сила – от една страна Конституцията като върховен закон с непосредствено действие, а от друга – обикновения закон. Ако приеме да отговаря по същество на посочените три питания, Конституционният съд ще поеме риска и отговорността всяка последваща законодателна промяна да може да се третира като основание да се поставя въпросът за ново тълкуване на основния закон. Подобна опасност по принцип е реална, а в случая е и напълно относима към настоящето конституционно дело, защото понятията „образуване на наказателно производство“ и „действия с процесуален характер“ не са конституционни и винаги могат да бъдат преформулирани с обикновен закон.
Обобщено, Висшият адвокатски съвет намира, че е недопустимо да се даде буквален отговор на последните три въпроса, така както са поставени в искането, защото тълкуването ще бъде казуистично, а не принципно и трайно. Подходът ще бъде несъвместим с върховенството на Конституцията, с нейния приоритет над всички други закони. При това няма да бъде постигната целта на абстрактното тълкуване – да бъдат дадени категорични, стабилни и ясни насоки на правоприлагането. Допускаме обаче възможността Конституционният съд да излезе от конкретиката на поставените тълкувателни питания и в рамките на общия контекст на искането да разясни какво е съдържанието на забраната за възбуждане на наказателно преследване, кои са нейните адресати и какви са възможните последици от нейното прилагане.
Според нас адресати на забраната по чл. 103, ал. 4 от Конституцията са всички държавни органи, които са овластени да започват и провеждат правно регулирана дейност по разкриване и доказване на престъпленията, както и по установяване на виновните лица. Без значение е дали тази дейност се осъществява в рамките на формално установеното от закона наказателно производство или извън него. Ако сегашната нормативна уредба бъде взета като пример, би се оказало, че е напълно възможно както проверката, насочена към установяване на достатъчно данни за образуване на досъдебно производство по делата от общ характер, така и образуваното досъдебно производство, да се провеждат без никаква предварителна индикация за самоличността на лицето, което се подозира като престъпен деец. От недопустимостта да бъде възбудено наказателно производство по чл. 104, ал. 4 от Конституцията следва, че при установяване на данни за участие на действащите президент или вицепрезидент в осъществяването на престъпно посегателство, спрямо тях не може да започне дейност по разкриване и доказване на престъплението, а когато данните за съпричастието са установени след започването на такава дейност, развитието на процедурата под каквато и да е форма не може да продължи по отношение на същите лица, докато не бъдат прекратени техните конституционни правомощия. Въпросът дали за времето на имунитета давността за наказателно преследване трябва да спре е предоставен на преценката на обикновения законодател. Разбира се, държавните органи не са длъжни да заличават или затаяват правомерно придобитата от тях информация, когато е неблагоприятна за президента или вицепрезидента, нито пък следва да унищожават съответните материални носители.
Съхраняването на данните може да е необходимо за евентуалното последващо развитие на наказателното преследване след отпадане на наказателната неприкосновеност. Освен това, компетентните органи може да предоставят на парламента придобитата от тях информация за действията на президента или вицепрезидента при изпълнение на техните функции, за да бъде дадена на народните представители възможност да преценят дали са налице предпоставки за търсене на политическа отговорност за „държавна измяна“ или „нарушение на Конституцията“ по реда на чл. 103, ал. 2 и 3 от Конституцията.
Настоящето становище е съобразено с обстоятелството, че искането на главния прокурор е допуснато за разглеждане по същество с гласовете на мнозинството конституционни съдии, въпреки че Висшият адвокатски съвет в общи линии споделя заключението за недопустимост, изразено в особеното мнение към определението от 10 март 2020 година. Все пак до решаване на делото по същество възможността, предвидена в чл. 25, ал. 2 от Правилника за организацията и дейността на Конституционния съд, остава открита.
Източник: Висш адвокатски съвет