Решение от 16 февруари 2023 г. на Фдералния конституционен съд на Германия

Прессъобщение – № 18/2023 от 16 февруари 2023 г.

Резюме на мотивите

към решението на Първи сенат от 16 февруари 2023 г.

– 1 BvR 1547/19 –

– 1 BvR 2634/20 –

Автоматизиран анализ на данни

Когато съхранявани данни се обработват посредством автоматизиран анализ или интерпретация, това представлява намеса в правото на информационно самоопределение (чл. 2, ал. 1 във връзка с чл. 1, ал. 1 от Основния закон) на всяко лице, чиито лични данни се използват в такава обработка.
Степента на намеса, произтичаща от автоматизирания анализ или интерпретация на данни, както и изискванията за тяхното обосноваване съгласно конституционното право, се определят частично от тежестта на намесата, произтичаща от предхождащото събиране на данните; в този контекст намират приложение принципите на ограничаване на целта и промяната на целта. Освен това автоматизираният анализ или интерпретация представляват самостоятелна намеса, тъй като последващата обработка на данните може да доведе до специфични неблагоприятни последици, които могат да се окажат по-обременителни от първоначалната намеса при събирането на данни; в тази връзка принципът на пропорционалност в тесен смисъл изисква допълнително обосноваване.
Тези по-строги изисквания за обосноваване на автоматизирания анализ или интерпретация на данни са променливи, тъй като тежестта на намесата може значително да се различава в зависимост от законовата уредба. Степента на намесата зависи преди всичко от вида и обхвата на използваните данни и от допустимите методи на анализ или интерпретация. Законодателят може да контролира тежестта на намесата чрез предвиждане на правила относно вида и обхвата на използваните данни и чрез ограничаване на допустимите методи на анализ.
Ако автоматизираният анализ или интерпретация пораждат сериозна намеса в правото на информационно самоопределение на засегнатите лица, такава намеса може да бъде оправдана само при спазване на строгите изисквания, които по принцип се прилагат към скрити мерки за наблюдение с интензивен характер. Това означава, че използването на такива методи е допустимо само за защита на особено значими правни блага, за които съществува поне достатъчно конкретно определяема опасност. Прагът на „поне определяема опасност“ за особено значими правни блага може да бъде отменен по конституционно допустим начин само ако нормативната уредба по ясен и достатъчно конкретен начин ограничава допустимите възможности за анализ или интерпретация на данни дотолкова, че степента на намесата, произтичаща от мерките, да бъде съществено намалена. Това може да бъде постигнато главно чрез установяване на правила, ограничаващи вида и обхвата на използваните данни, както и чрез ограничаване на допустимите методи на обработка.
По принцип законодателят може да раздели задачата по установяването на тези правила, като сам уреди някои елементи, а други остави да бъдат определени от административните органи. Въпреки това законодателят трябва да гарантира, че правилата като цяло са достатъчни и съответстват на изискването намесите да се основават на законови разпоредби.

а. Законодателят сам трябва да осигури основната правна рамка, която ограничава вида и обхвата на използваните данни и допустимите методи за тяхната обработка.

б. Доколкото законодателят упълномощава административните органи да издават подробни организационни и технически правила, той трябва да гарантира, че административните органи формулират изискванията и критериите, приложими към автоматизирания анализ или интерпретация на данни в конкретния случай, по абстрактен и общ начин, че осигуряват надеждна документация и че публикуват своите постановления във форма, определена от законодателя. Това също служи за гарантиране на конституционно изискуемия контрол, който може да се упражнява по-специално от длъжностните лица по защита на данните.

ФЕДЕРАЛЕН КОНСТИТУЦИОНЕН СЪД

Обявено

на 16 февруари 2023 г.

Хофман

Правителствен главен секретар

като регистратор

на съдебния регистър

– 1 BvR 1547/19 –

– 1 BvR 2634/20 –

В ИМЕТО НА НАРОДА

В производствата

по

конституционните жалби

на [5 жалбоподатели]
– упълномощени представители:

Проф. д-р Тобиас Зингелнщайн,
(…)

– упълномощен представител за №№ 1 до 5 –
Адвокат Сара Линколн,
(…)

– упълномощен представител за № 3 –

срещу § 25a от Закона за сигурността и обществения ред на провинция Хесен, изменен със Закона за преструктуриране на разузнавателната служба на провинция Хесен от 25 юни 2018 г. ([…]).

– 1 BvR 1547/19 –

от [6 жалбоподатели]
– упълномощени представители:

1. Доцент д-р Себастиан Гола,
Университатщрасе 150, 44801 Бохум

– упълномощен представител за №№ 1 до 6 –
2. Адвокат д-р Бижан Мойни,
(…)

– упълномощен представител за № 6 –

срещу § 49 от Закона за обработване на данни от полицията на провинция Хамбург, изменен със Закона за обработване на данни от полицията и за изменение на други полицейски разпоредби от 12 декември 2019 г. ([…]).

– 1 BvR 2634/20 –

Федералният конституционен съд – Първи сенат –

с участието на съдиите:

Председател Харбарт,

Баер,

Бриц,

От,

Крист,

Радке,

Хертел,

Волф,

след проведено устно заседание на 20 декември 2022 г.,

Постанови:

§ 49, ал. 1, първо предложение от Закона за обработване на данни от полицията на провинция Хамбург, изменен със Закона за обработване на данни от полицията и за изменение на други полицейски разпоредби от 12 декември 2019 г. ([…]), нарушава чл. 2, ал. 1 във връзка с чл. 1, ал. 1 от Основния закон и е нищожен.
В останалата си част конституционната жалба по делото 1 BvR 2634/20 се отхвърля.
Свободният и ханзейски град Хамбург дължи възстановяване на две трети от необходимите разноски, направени от жалбоподателите в конституционното производство 1 BvR 2634/20.
§ 25a, ал. 1, първо предложение от Закона за сигурността и обществения ред на провинция Хесен, изменен със Закона за преструктуриране на разузнавателната служба на провинция Хесен от 25 юни 2018 г. ([…]), е несъвместим с чл. 2, ал. 1 във връзка с чл. 1, ал. 1 от Основния закон.
До приемането на нови разпоредби от законодателя, или най-късно до 30 септември 2023 г., § 25a, ал. 1, първо предложение от Закона за сигурността и обществения ред остава в сила при следните условия: полицията в Хесен може да извършва анализ на данни съгласно § 25a, ал. 1, първо предложение от Закона за сигурността и обществения ред само ако съществуват достатъчно конкретни факти, които пораждат подозрение, че е извършено особено тежко престъпление по смисъла на § 100b, ал. 2 от Наказателно-процесуалния кодекс, и ако предвид особените обстоятелства на подозрението в конкретния случай може да се очаква извършването на подобни престъпления, които застрашават живота и здравето на лица или съществуването или сигурността на Федерацията или на дадена провинция. Освен това съществуването на тези предпоставки и конкретната пригодност на използваните данни за предотвратяване на очакваното престъпление трябва да бъдат потвърдени в писмено обосноваване за всеки отделен случай; също така трябва да бъде гарантирано, че не се използва информация, получена от наблюдение на частни домове, дистанционни обиски, наблюдение на телекомуникации, извличане на трафични данни, по-дългосрочни наблюдения, използване на подставени разследващи лица или доверени информатори, както и от други толкова сериозни посегателства върху правото на информационно самоопределение.
В останалата си част конституционната жалба по делото 1 BvR 1547/19 се отхвърля.
Провинция Хесен дължи възстановяване на две трети от необходимите разноски, направени от жалбоподателите в конституционното производство 1 BvR 1547/19.

Съдържание

параграф

Факти по делото – 1
Б. Допустимост – 47

В. Основателност – 49

I. Намеса в основни права – 50

II. Изисквания за обоснованост съгласно конституционното право – 51
Принципи за ограничаване и промяна на целта – 55
a) По-нататъшно използване за същата цел – 56

b) По-нататъшно използване за изменена цел – 60

c) § 25a от Закона на Хесен и § 49 от Закона на Хамбург – 65
Допълнителни изисквания за обоснованост, специфични за съответните правомощия – 66
a) Потенциал на автоматизирания анализ/интерпретация на данни да представлява самостоятелна намеса – 67

б) Общи стандарти – 71

aa) Променливост на изискванията – 72

бб) Критерии за определяне тежестта на намесата – 75

(1) Принципи – 76

(2) Вид и обем на използваните данни – 78

(3) Допустими методи на анализ/интерпретация – 90

вв) Съответни предпоставки за намеса – 103

(1) Предпоставки при сериозна самостоятелна намеса – 104

(2) Предпоставки при по-лека самостоятелна намеса – 107

(3) Само ограничение на целта, ако няма самостоятелна намеса – 108

(4) Изисквания относно прозрачност, правна защита и надзор – 109

гг) Изискване намесите да се основават на законови разпоредби, изисквания за правна яснота и конкретност – 110

(1) Разпределяне на регулаторната задача между законодател и административни органи – 112

(2) Правила за вид и обем на използваните данни – 115

(3) Правила за методите на анализ/интерпретация – 120

в) Специфични изисквания за обосновката на § 25a от Закона на Хесен и § 49 от Закона на Хамбург – 123

aa) Тежест на намесата – 124

(1) Вид и обем на използваните данни – 125

(2) Допустими методи на анализ/интерпретация – 146

бб) Предпоставки за намеса – 150

III. Приложение на закона към настоящия случай – 152

Превенция на престъпления – 153
Превантивни мерки за преследване на бъдещи престъпления – 171

Г. Резултат и правни последици – 173

М О Т И В И:

Конституционните жалби са насочени срещу разпоредби от провинциални закони, които оправомощават полицията да извършва автоматизиран анализ или интерпретация на данни.

§ 25a от Закона за сигурността и обществения ред на провинция Хесен (Hessisches Gesetz über die öffentliche Sicherheit und Ordnung – HSOG; по-нататък: Законът на Хесен), изменен със Закона за преструктуриране на разузнавателната служба на провинция Хесен (Gesetz zur Neuausrichtung des Verfassungsschutzes in Hessen) от 25 юни 2018 г. ([…]), и § 49 от Закона за обработване на данни от полицията на провинция Хамбург (Hamburgisches Gesetz über die Datenverarbeitung der Polizei – HmbPolDVG; по-нататък: Законът на Хамбург), изменен със Закона за обработване на данни от полицията и за изменение на други полицейски разпоредби (Gesetz über die Datenverarbeitung der Polizei und zur Änderung weiterer polizeirechtlicher Vorschriften) от 12 декември 2019 г. ([…]), по същество имат едно и също съдържание. С оглед на разширените технически възможности за използване на информационни технологии в полицейската работа, тези разпоредби създават конкретна законодателна основа за свързването на преди това несвързани автоматизирани бази данни и източници на данни в рамките на аналитични платформи и за систематичното извличане на наличните масиви чрез търсене, като по този начин дават възможност на полицията да изпълнява задачите си по-ефективно и резултатно ([…]).

Разпоредбите оправомощават полицията, в обосновани отделни случаи, да обработва съхранявани лични данни чрез автоматизиран анализ на данни (Хесен) или автоматизирана интерпретация на данни (Хамбург) – или като превантивна мярка за предотвратяване на тежки престъпления по смисъла на § 100a, ал. 2 от Наказателно-процесуалния кодекс (Strafprozessordnung – StPO) (първо предложение), или с цел предотвратяване на опасност за определени правни интереси (второ предложение). Съгласно ал. 2 от двете разпоредби по този начин могат да бъдат установявани връзки или отношения между лица, групи лица, институции, организации, обекти или факти; може да се филтрира несъществена информация и разузнавателни данни; получените изводи могат да бъдат съпоставяни с известни факти, а съхраняваните данни могат да бъдат подлагани на статистически анализ. […]

II.

4–5

[…]

III.

С въвеждането на § 25a от Закона на Хесен за първи път в провинциално законодателство бяха предвидени правомощия за извършване на автоматизиран анализ на данни. Така законодателят създаде нормативна рамка за полицейска дейност, която вече се практикуваше. Правомощията по § 25a от Закона на Хесен се използват хиляди пъти годишно. Макар и в голяма степен моделиран по § 25a от Закона на Хесен, § 49 от Закона на Хамбург все още не е прилаган.

През 2017 г. провинция Хесен закупи операционната система „Gotham“ от софтуерната компания Palantir и я внедри под името „hessenDATA“. През 2018 г. провинциалният законодател реши да създаде отделна правна основа именно за това приложение, преди всичко за да гарантира, че правото на информационно самоопределение се отчита по надлежния начин ([…]).

В мотивите към проекта за § 25a от Закона на Хесен се посочваше, че без помощта на такива автоматизирани системи ценни индикации за опасности и предстоящи престъпления биха останали незабелязани в полицейската ИТ-среда поради некоординираното съществуване на различни автоматизирани процеси, масиви от данни и информационни системи, които функционират независимо едно от друго, всяко със свои собствени ограничения на целта, упълномощени потребители, видове данни и целеви лица. Проблемите с обмена на информация станаха особено явни по време на извършената в цялата страна серия от убийства от групата „NSU“. […]

Както бе посочено в мотивите, § 25a от Закона на Хесен се прилага за автоматизирания анализ на лични данни, които вече са били законосъобразно придобити. Изтъкнато бе също, че трябва да се спазват общите правила, съдържащи се в § 20 от Закона на Хесен, относно последваща обработка, ограничаване на целта и принципа за хипотетично възстановяване на данни, както и специалните правила за използване на данни. Какви масиви от данни ще се използват във всеки конкретен случай следва да се преценява въз основа на целта на съответния анализ. При необходимост достъпът до данните трябва да бъде контролиран чрез потребителски разрешения ([…]).

[…]

Министърът на вътрешните работи на провинция Хесен обясни, че аналитичната платформа имала автоматизиран достъп до три бази данни: POLAS (полицейска информационна система, съдържаща „репресивни“ данни за наказателното правоприлагане), ComVor (система за управление на дела за всички производства) и CRIME-ST (система за управление на дела, предназначена за съхраняване на „превантивни“ данни за бъдещи разследвания) ([…]). Съответните данни се прехвърляли автоматично в аналитичната платформа и се синхронизирали периодично, което имало и допълнителен ефект – гарантиране спазването на сроковете за заличаване ([…]). Други източници, използвани от платформата, включвали трафични данни от наблюдение на телекомуникации и от заявки за извличане (вкл. радиоклетъчни заявки). Анализирали се и данни, получени от „съдебно-техническо извличане“ (напр. от мобилни телефони, иззети от полицията). Използвали се също данни от полицейски телекси – вид имейл система, използвана от полицията за обмен на информация в цялата провинция Хесен ([…]). Системите – източници от други провинции, Федерацията и чужди държави не били автоматично интегрирани, нито други публични или непублични източници. Това обаче можело да бъде поискано (в рамките на законовите ограничения), като съответните източници впоследствие се интегрирали в платформата и се анализирали. Същото важало в отделни случаи за данни от полицейски мерки по разследвания с превантивна цел, както и за данни от наказателни мерки по разследване (като наблюдение на телекомуникации или частни домове). При условие на предварително съдебно разпореждане това се прилагало и за данни от социални мрежи. Аналитичната платформа нямала пряк достъп до социалните мрежи, тъй като съображения за сигурност не позволявали полицейската ИТ-система да има пряк достъп до интернет. Не били използвани данни от Федералната служба за защита на конституцията (Bundesamt für Verfassungsschutz) или от провинциалните служби за защита на конституцията (Landesämter für Verfassungsschutz) ([…]).

Аналитичната платформа hessenDATA била интегрирана в полицейската мрежа и при необходимост можела да бъде достъпвана от всяко работно място в Хесен. Съхраняваните масиви обаче можели да бъдат достъпвани и използвани единствено от полицейски служители със специално обучение, като повечето били криминални следователи. Достъпът до данните бил контролиран чрез концепция, основана на роли и права. Потребителите на платформата били разпределени в различни групи, като всяка група имала различни права за достъп до интегрираните данни. […] На устното заседание Министерството на вътрешните работи и спорта на Хесен заяви, че към момента 2 099 лица имали достъп до hessenDATA. Платформата се използвала в около 14 000 случая годишно. В 2 000 от тези случаи анализът на данни се извършвал по § 25a, ал. 1, второ предложение от Закона на Хесен (т.е. за предотвратяване на опасност за определени правни интереси), а в 12 000 случая – по § 25a, ал. 1, първо предложение от Закона на Хесен (т.е. като превантивна мярка за предотвратяване на конкретни престъпления).

В рамките на Закона за обработване на данни от полицията на провинция Хамбург, новосъздаден със Закона за обработване на данни от полицията и за изменение на други полицейски разпоредби ([…]), § 49 от Закона на Хамбург влезе в сила на 24 декември 2019 г. Проектът му беше силно базиран на § 25a от Закона на Хесен. Още от самото начало обаче съществуваше една разлика – § 49, ал. 1 от Закона на Хамбург описваше съхраняваните лични данни, които могат да бъдат подлагани на автоматизирана обработка, като данни, съхранявани в „полицейски картотеки“, докато § 25a от Закона на Хесен просто се позовава на съхранявани данни. […]

В окончателната версия на Закона на Хамбург терминът „анализ на данни“ (Datenanalyse), използван в проектната версия (и запазен в окончателната версия на Закона на Хесен), беше заменен с термина „интерпретация на данни“ (Datenauswertung). Това бе направено основно за да се подчертае, че автоматизираната обработка на данни не включва автономна оценка на съдържание чрез интелигентни и дори самообучаващи се алгоритми ([…]). […]

[…]

IV.

[…]

В двете производства жалбоподателите твърдят, че оспорените разпоредби – съответно § 25a от Закона на Хесен и § 49 от Закона на Хамбург – непропорционално накърняват основното им право на информационно самоопределение (чл. 2, ал. 1 във връзка с чл. 1, ал. 1 от Основния закон). Освен това те твърдят нарушение на основното право на неприкосновеност на жилището по чл. 13, ал. 1 от Основния закон и нарушение на тайната на телекомуникациите по чл. 10, ал. 1 от Основния закон, доколкото при автоматизиран анализ/интерпретация на данни се използват лични данни, получени от наблюдение на частни жилища или телекомуникации. В производството 1 BvR 1547/19 жалбоподателите също твърдят, че гарантираната от чл. 2, ал. 1 във връзка с чл. 1, ал. 1 от Основния закон конфиденциалност и цялост на ИТ-системите е нарушена дотолкова, доколкото се използват данни, получени от дистанционни обиски на ИТ-системи. Освен това и двете конституционни жалби твърдят, че недостатъците в оспорените разпоредби и съпътстващите правила представляват нарушение на основното право на ефективна правна защита по чл. 19, ал. 4 от Основния закон.

18–22

[…]

В производството 1 BvR 1547/19 бяха представени становища от Държавната канцелария на Хесен (Hessische Staatskanzlei) и от Длъжностното лице по защита на данните и свободата на информацията на Хесен (Hessische Beauftragte für Datenschutz und Informationsfreiheit). В производството 1 BvR 2634/20 становища представиха Министерството на правосъдието и защитата на потребителите на Хамбург (Behörde für Justiz und Verbraucherschutz der Freien und Hansestadt Hamburg) и Длъжностното лице по защита на данните и свободата на информацията на Хамбург (Hamburgische Beauftragte für Datenschutz und Informationsfreiheit). Федералният комисар по защита на данните и свободата на информацията (Bundesbeauftragte für den Datenschutz und die Informationsfreiheit) представи становища и по двете производства.

24–45

[…]

VI.

На устното заседание на 20 декември 2022 г. Федералният конституционен съд изслуша жалбоподателите заедно с правителството на провинция Хесен и правителството на Свободния и ханзейски град Хамбург. Длъжностното лице по защита на данните и свободата на информацията на Хесен, длъжностното лице по защита на данните и свободата на информацията на Хамбург и Федералният комисар по защита на данните и свободата на информацията бяха изслушани като външни експерти съгласно § 27a от Закона за Федералния конституционен съд (Bundesverfassungsgerichtsgesetz – BVerfGG), както и д-р Констанце Курц, която говори от името на Chaos Computer Club e.V.

Б.

Конституционните жалби срещу § 25a от Закона на Хесен и § 49 от Закона на Хамбург са допустими само доколкото са насочени срещу праговете за намеса, установени в § 25a, ал. 1, първо предложение от Закона на Хесен и в § 49, ал. 1, първо предложение от Закона на Хамбург (автоматизиран анализ/интерпретация на данни като превантивна мярка за предотвратяване на престъпления). […]

В останалата си част конституционните жалби са недопустими. Следователно проверката на Федералния конституционен съд не обхваща въпроса дали законодателите са приели конституционно достатъчни разпоредби по отношение на правните интереси, които следва да бъдат защитени чрез анализ/интерпретация на данни съгласно § 25a от Закона на Хесен и § 49 от Закона на Хамбург. Съдът също така не следва да разглежда дали процесуалните и организационните правила, създадени да осигурят прозрачност и правна защита, отговарят на конституционните изисквания, нито дали процесуалните гаранции са достатъчни с оглед на съществуващите вече сложни форми на автоматизирано съпоставяне на данни и самообучаващи се системи (изкуствен интелект/AI). Също така Съдът не трябва да проверява дали е спазен конституционният принцип на ограничаване на целта, приложим към вече събрани лични данни, по-специално дали са въведени достатъчни ограничения върху възможността за последващо използване на данни, получени при намеса с чл. 13, ал. 1 или чл. 10, ал. 1 от Основния закон. Жалбоподателите не са доказали достатъчно възможността от нарушение на основни права в това отношение. […]

В.

Доколкото конституционните жалби са допустими, те са и основателни. Оспорените правомощия във всеки случай могат да доведат до намеси в правото на информационно самоопределение (чл. 2, ал. 1 във връзка с чл. 1, ал. 1 от Основния закон) като проявление на общото право на личност (вж. I по-долу). По принцип намесите в основни права, произтичащи от автоматизиран анализ/интерпретация на данни от полицейски органи, са оправдани по конституционното право. Конституционните изисквания за оправдаване на автоматизиран анализ/интерпретация на данни зависят от конкретния обхват на съответните правомощия и следователно са променливи; в случая те са строги поради начина, по който са формулирани оспорените разпоредби (вж. II по-долу). С оглед на гореизложеното § 25a, ал. 1, първо предложение от Закона на Хесен и § 49, ал. 1, първо предложение от Закона на Хамбург не съдържат достатъчно прагове за намеса (вж. III по-долу). Следователно и двете разпоредби са противоконституционни, доколкото оправомощават извършването на анализ/интерпретация на данни като превантивна мярка за предотвратяване на престъпления. Правомощията за извършване на анализ/интерпретация на данни с цел предотвратяване на опасност за определени правни интереси (§ 25a, ал. 1, второ предложение от Закона на Хесен, § 49, ал. 1, второ предложение от Закона на Хамбург) остават незасегнати.

Когато съхранявани данни се обработват чрез автоматизиран анализ/интерпретация съгласно § 25a от Закона на Хесен или § 49 от Закона на Хамбург, това представлява намеса в информационното самоопределение (чл. 2, ал. 1 във връзка с чл. 1, ал. 1 от Основния закон) на всяко лице, чиито лични данни се използват при такава обработка. С разрешаването на автоматизиран анализ/интерпретация на съхранявани данни законодателят допуска последващо използване на вече събрани данни извън основанията, които са мотивирали първоначалното им събиране. Това представлява самостоятелна намеса в основни права и трябва да бъде обосновано отделно по конституционното право в съответствие с принципа на ограничаване на целта (срв. Решения на Федералния конституционен съд – Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts, BVerfGE 141, 220 <324 параграф 277, 327 параграф 285>; за повече подробности вж. параграфи 55 и сл. по-долу). Но не само обединяването и последващото използване на преди това несвързани данни представлява намеса в основни права – основните права могат да бъдат засегнати и от новите изводи, които автоматизираният анализ/интерпретация на данни е в състояние да генерира (срв. BVerfGE 156, 11 <39 и сл., параграф 73 и сл.>; за повече подробности вж. параграфи 67 и сл. по-долу).

II.

За да бъдат оправдани, намесите в основни права трябва да се основават на законово разрешение, което преследва легитимна цел и също така спазва принципа на пропорционалност във всички останали отношения.

С оглед на развитието на информационните технологии, оспорените разпоредби служат на легитимната цел за повишаване ефективността на превантивните мерки за предотвратяване на тежки престъпления, като дават възможност да се откриват индикации за предстоящи тежки престъпления, които иначе биха останали незабелязани в полицейските данни. В настоящото производство правителството на провинция Хесен доказа, че поради нарастващото използване на дигитални медии и средства за комуникация, особено в областта на терористичното и екстремистко насилие, както и на организираната и тежката престъпност, полицейските органи са изправени пред все по-големи потоци от данни, които стават все по-хетерогенни по отношение на качество и формат. Според правителството на провинцията автоматизираният анализ на данни е съществен за успешната полицейска дейност, тъй като информация за тези престъпления трудно може да бъде получена чрез конвенционално търсене в полицейски информационни масиви, още по-малко при наличие на времеви ограничения.

Разпоредбите са подходящи съгласно конституционното право за повишаване ефективността на превантивните мерки за предотвратяване на престъпления. Те също са необходими, тъй като автоматизираният анализ/интерпретация на данни е в състояние да генерира релевантна информация за предотвратяване на престъпления, която не може да бъде генерирана по също толкова ефективен начин чрез други, по-малко интензивни средства.

Тук възникват специални изисквания от принципа на пропорционалност в тесен смисъл. Колко строги са тези изисквания във всеки конкретен случай зависи от тежестта на намесата, произтичаща от съответната мярка (срв. BVerfGE 141, 220 <269 параграф 105>; 155, 119 <178 параграф 128> – „Данни за абонати II“; Решение на Първи сенат на Федералния конституционен съд от 26 април 2022 г. – 1 BvR 1619/17 –, параграф 152; установена съдебна практика). Тежестта на намесата, произтичаща от автоматизиран анализ/интерпретация на данни, и изискванията за неговото обосноваване по конституционното право се определят от тежестта на намесата, свързана с първоначалното събиране на данни; в това отношение се прилагат принципите за ограничаване и промяна на целта (вж. т. 1 по-долу). Освен това автоматизираният анализ/интерпретация на данни може потенциално да представлява самостоятелна намеса, поради което обосноваването му е подчинено на допълнителни изисквания (вж. т. 2 по-долу).

Съгласно § 25a от Закона на Хесен и § 49 от Закона на Хамбург автоматизираният анализ/интерпретация на данни се използва за последваща обработка на лични данни, които са били събрани и съхранени на по-ранен етап. Изискванията за обосноваване на последващото използване на данни, събрани от държавата, се извеждат от принципите за ограничаване и промяна на целта (основополагащо BVerfGE 65, 1 <46>). Ако законодателят допуска използване на данни извън конкретните основания, които са мотивирали първоначалното им събиране, и извън причините, които са го оправдавали, той трябва да създаде отделна законова основа за това. При спазване на съответните конституционни изисквания законодателят може да разреши последващото използване на данните в рамките на целта, за която първоначално са били събрани (вж. буква a) по-долу), и може да разреши промяна на целта (вж. буква б) по-долу) (срв. BVerfGE 141, 220 <324 и сл., параграфи 276 и сл.> с допълнителни препратки; установена съдебна практика). § 25a от Закона на Хесен и § 49 от Закона на Хамбург допускат последващо използване на данни не само за цели, съвпадащи с първоначалната цел, но и за изменени цели (вж. буква c) по-долу).

a) Законодателят може да разреши използването на данни извън конкретното разследване, което е мотивирало първоначалното им събиране, ако предвиденото използване все още попада в рамките на целта, за която данните първоначално са били събрани; в такива случаи законодателят е подчинен на конституционните изисквания, приложими към последващо използване в рамките на първоначалната цел, както е доразвито в решението относно Федералната служба за криминална полиция (срв. BVerfGE 141, 220 <324 и сл., параграфи 278 и сл.> с допълнителни препратки).

Допустимият обхват на такова използване зависи от законовото разрешение за първоначалното събиране на данни. Съответната законова основа определя органа, който е оправомощен да събира данните, както и целите и условията за тяхното събиране, като по този начин определя и допустимия обхват на използването им. Съответно използването на получената информация не е ограничено само до абстрактно определени обществени задачи, а е обвързано с ограничението на целта, определена от целта на събирането в съответната законова разпоредба. Поради тази причина последващото използване на данни в рамките на целта, за която първоначално са били събрани, е допустимо само ако данните се използват от същия орган във връзка със същата задача и за защита на същите правни интереси, както при първоначалното събиране. Ако първоначалното оправомощаване за събиране на данни е ограничено до целта за защита на конкретно определени правни интереси или предотвратяване на конкретно определени престъпления, тази цел ограничава както обхвата на непосредственото използване на данните, така и обхвата на последващите им използвания, дори ако данните се обработват от същия орган. Други използвания са допустими само ако съществува отделна законова основа, която разрешава такава промяна на целта.

По принцип ограниченията на целта, които същият орган трябва да спазва винаги, когато извършва последващо използване на събрани данни, действайки в рамките на същата задача за защита на същите правни интереси, не включват съответните прагове за упражняване на правомощията за събиране на данни – това важи както за прага на достатъчно конкретизирана опасност (hinreichend konkretisierte Gefahr), който традиционно се изисква за мерки за обществена сигурност, така и за прага на квалифицирано подозрение за престъпно деяние (qualifizierter Tatverdacht), който се изисква в контекста на наказателното преследване. Докато изискването за наличие на достатъчно конкретизирана опасност или квалифицирано подозрение определя допустимите основания за събиране на данни, то не определя целите, за които събраните данни могат да бъдат използвани. Поради тази причина не противоречи на принципа за използване на данни само в съответствие с първоначалната цел, ако на съответния орган е позволено да разглежда данните като основа за допълнителни разследвания в рамките на същата задача, без да е необходимо да изпълнява допълнителни предпоставки. Органът може да използва получената по този начин информация – самостоятелно или в комбинация с друга налична информация – като отправна точка за допълнителни разследвания за защита на същите правни интереси в контекста на същата задача. Това не дава възможност за чисто спекулативни използвания на данни, тъй като използването им като отправна точка за допълнителни разследвания е достатъчно обвързано с първоначалното разследване – поради принципа на ограничаване на целта, който свежда целта на последващото използване до задачите, включени в първоначалното събиране на данни, и поради изискванията относно защитаваните правни интереси. Принципът на ограничаване на целта е спазен, ако органът, оправомощен да събира данни, извършва последващо използване на тези данни, действайки в рамките на същата задача за защита на същите правни интереси и за наказателно преследване или предотвратяване на същите престъпления, както е определено в законовата разпоредба, която разрешава събирането на данните. Тези изисквания са необходими, но по правило и достатъчни, за да легитимират последващото използване на данните в съответствие с принципа на ограничаване на целта.

При данни, получени от наблюдение на частни жилища и дистанционни обиски на ИТ системи, обаче принципът на ограничаване на целта поражда по-строги изисквания. Всяко последващо използване на такива данни, включително от същия орган, действащ в рамките на същата задача за защита на същите правни интереси и за наказателно преследване или предотвратяване на същите престъпления, удовлетворява изискванията за ограничаване на целта само ако това последващо използване е необходимо за предотвратяване на непосредствена опасност (dringende Gefahr) (срв. Решение на Първи сенат на Федералния конституционен съд от 26 април 2022 г. – 1 BvR 1619/17 –, параграф 297 с допълнителни препратки) или най-малкото достатъчно конкретизирана опасност в отделния случай (срв. BVerfGE 141, 220 <272 и сл., параграф 112>), в съответствие с предпоставките, приложими към първоначалното събиране на такива данни. Изключителната тежест на намесата, произтичаща от този вид събиране на данни, се отразява в особено тясното ограничаване на всяко последващо използване на получените данни, което е подчинено на предпоставките и целите, определени за първоначалното събиране. Информация, получена от наблюдение на частни жилища и дистанционни обиски, не може да бъде използвана като отправна точка за допълнителни разследвания, освен ако няма непосредствена опасност или поне достатъчно конкретизирана опасност в конкретния случай.

б) Законодателят може също така да разреши последващо използване на данни за цели, различни от тези, за които първоначално са били събрани. Тъй като това представлява оправомощаване за използване на данни за нови цели, то е подчинено на конституционните изисквания, които се прилагат за последващо използване на данни при промяна на целта, както са формулирани в решението на Съда относно Закона за Федералната служба за криминална полиция (срв. BVerfGE 141, 220 <326 и сл., параграфи 284 и сл.> с допълнителни препратки).

Оправомощаването за използване на данни за нови цели представлява самостоятелна намеса в основните права, засегнати от първоначалното събиране на данните. Поради това промяната на целта трябва да се преценява спрямо основните права, засегнати от събирането на данните. Тежестта, която се отдава на такава промяна на целта при балансирането на интересите, се определя от степента на намеса, свързана със събирането на данните. Информация, получена чрез мерки, представляващи особено интензивна намеса, може да бъде използвана само за особено значими цели. В такива случаи приложимият стандарт при оценката на пропорционалността е принципът на хипотетично повторно събиране на данни.

Съгласно този принцип решаващият въпрос при данни, получени от интензивни мерки за наблюдение и разследване, е дали би било хипотетично допустимо, съгласно конституционното право, съответните данни да бъдат събрани повторно за новата цел с използването на също толкова интензивни методи, каквито са били приложени при първоначалното събиране. Следователно промяната на целта изисква новото използване на данните да служи за защита на правни интереси или за разкриване на престъпления с такава тежест, че по конституционни стандарти би било оправдано данните да се съберат повторно чрез също толкова интензивни методи като първоначалното събиране. Въпреки това по отношение на степента на конкретност, изисквана за установяване на наличие на опасност или подозрение за престъпно деяние, т.е. по отношение на прага за намеса, изискванията, приложими към промяната на целта, не винаги съвпадат с изискванията, приложими към първоначалното събиране на данни. Съгласно принципа на пропорционалност тези изисквания се отнасят преди всичко до непосредствените основания за първоначалното събиране на данни, но не и до основанията за последващото използване на събраните данни. Оправомощаването за използване на данни за нова цел представлява самостоятелна намеса, която изисква ново обосноваване. Поради това такова оправомощаване изисква собствени, достатъчно конкретни основания за предприемането на мярката. Съгласно конституционното право е необходимо, но по правило и достатъчно, данните – самостоятелно или в комбинация с друга информация, с която разполага органът – да предоставят конкретна основа за допълнителни разследвания.

Що се отнася до използването на данните от органите за сигурност, законодателят може по принцип да разреши промяна на целта, ако данните се отнасят до информация, която в конкретния случай предоставя конкретна основа за допълнителни разследвания, насочени към разкриване на сравнимо тежки престъпления или предотвратяване на предстоящи опасности, които поне в средносрочен план застрашават значими правни интереси, сравними с правните интереси, чието опазване е оправдало първоначалното събиране на данните.

Но както и при последващата обработка на данни за цели, съвпадащи с първоначалната цел, това не се прилага за информация, получена от наблюдение на частни жилища или от тайно проникване в ИТ-системи. С оглед на особено голямата тежест на намесата, произтичаща от тези мерки, всяко ново използване на такива данни е подчинено на същите изисквания за обосноваване, както първоначалното събиране на данните, т.е. новото използване също изисква наличие на непосредствена опасност или поне достатъчно конкретизирана опасност в отделния случай.

в) Съгласно § 25a от Закона на Хесен и § 49 от Закона на Хамбург лични данни могат да бъдат подлагани както на последваща обработка в рамките на първоначалната цел, така и на последваща обработка при промяна на целта. И двете разпоредби позволяват обработка на големи обеми данни, по същество без разграничение по отношение на източника на данните или първоначалната цел на събирането им. За да се гарантира спазването на конституционните изисквания, произтичащи от принципа на ограничаване на целта, биха били необходими други достатъчно ясни разпоредби, за да се осигури съответствие с принципа на ограничаване на целта както от правна гледна точка, така и при практическото прилагане. При формулирането на законовите разпоредби, които трябва да гарантират съответствие с принципа на ограничаване на целта, законодателят следва също така да отчете, че автоматизираният анализ/интерпретация на данни, които понастоящем се съхраняват в собствената ИТ-система на органа, но първоначално са били събрани от друг орган и след това споделени, не може да се разглежда като последващо използване в рамките на първоначалната цел за събиране на данните. По-скоро това трябва да се разглежда като последващо използване при промяна на целта – не на последно място поради промяната на компетентния орган – и е подчинено на конституционните изисквания, приложими за използването на данни при промяна на целта. […] В практически план това означава, че за да се спази конституционният принцип на ограничаване на целта, данните трябва да бъдат етикетирани ([…]). Дали тези конституционни изисквания са били спазени в настоящия случай не може да бъде преценено тук, тъй като въпросът не е бил допустимо оспорен от жалбоподателите (вж. параграф 48 по-горе).

При автоматизиран анализ/интерпретация на данни тежестта на първоначалното събиране на данни не е единственият фактор, който трябва да се отчете при преценката дали намесата в основни права е конституционно оправдана. Това е така, защото използването на автоматизиран анализ/интерпретация на данни може да доведе до нови неблагоприятни последици, които биха могли да бъдат по-тежки от степента на намесата, произтичаща от първоначалното събиране на данни (вж. буква а) по-долу). Конкретната тежест на намесата, произтичаща от автоматизирания анализ/интерпретация на данни, не винаги е една и съща, а зависи от това как са формулирани съответните правомощия. Чрез прилагането на общи стандарти може да се определи кои конституционни изисквания се прилагат към такива правомощия (вж. буква б) по-долу). Конкретните изисквания за обосноваване зависят от това как тези правомощия са формулирани от законодателя във всеки отделен случай; в настоящия случай изискванията за обосноваване са строги поради потенциалния обхват на § 25a, ал. 1, първо предложение от Закона на Хесен и § 49, ал. 1, първо предложение от Закона на Хамбург (вж. буква c) по-долу).

а) Ако данни, които вече са били събрани и съхранени на по-ранен етап, се подлагат на последваща обработка чрез автоматизиран анализ/интерпретация, тази последваща обработка може да доведе до конкретни неблагоприятни последици, които биха могли да бъдат по-тежки от степента на намесата, произтичаща от първоначалното събиране на данни (срв. BVerfGE 156, 11 <39 параграф 73>). Автоматизираният анализ/интерпретация на данни съгласно § 25a от Закона на Хесен и § 49 от Закона на Хамбург е насочен към генериране на нова информация. Този процес е описан в § 25a, ал. 2 от Закона на Хесен и § 49, ал. 2 от Закона на Хамбург като идентифициране на връзки между лица, групи лица, институции, организации, обекти и факти, отсяване на несъществена информация и разузнавателни данни, съпоставяне на постъпваща информация с известни факти и статистически анализ на съхранявани данни. От правна гледна точка това позволява на съответните органи да използват практически всеки наличен ИТ-метод, за да генерират далечни изводи от наличните данни и да извеждат нови връзки чрез анализ на данни. Свързването на масиви от данни дава възможност да се извършват многостепенни анализи, които могат да породят изцяло нови подозрения. То също така осигурява основа за предприемане на следващи стъпки в процеса на анализ и за последващо иницииране на оперативни мерки (BVerfGE 156, 11 <40 параграф 73>).

Само по себе си няма нищо необичайно в това полицията да извършва последващо използване на информация, получена на по-ранен етап – било самостоятелно, било в съчетание с друга налична информация – с цел да се осигурят отправни точки за допълнителни направления на разследване (срв. BVerfGE 141, 220 <325 и сл., параграф 281>). Дори рутинната разузнавателна работа, извършвана от полицията, включва свързване и оценяване на информация, получена от различни източници ([…]).

[…]

Все пак автоматизираният анализ/интерпретация на данни съгласно § 25a от Закона на Хесен и § 49 от Закона на Хамбург отива по-далеч от това, тъй като позволява обработката на големи обеми сложна информация. В зависимост от използвания метод на анализ, свързването на съществуващи масиви от данни може да генерира нова, иначе недостъпна информация, която засяга личностните права на засегнатите лица. Съответните мерки по този начин засилват процеса на генериране на информация от данни. Освен извличането на сведения, които вече са били налични в данните, но все още не са били открити поради липса на свързване между масивите, този процес може да се доближи и до създаване на пълни профили на засегнатите лица ([…]). Това е така, защото софтуерът може да отвори нови възможности за запълване на наличната информация за дадено лице, като отчита данни и алгоритмични предположения за отношенията и връзките около него. Чрез комбиниране на лични и нелични данни, съчетано при необходимост с факта, че алгоритмите обикновено отчитат само корелации, могат да се генерират нови изводи, които иначе не биха били видими или откриваеми, по начини, които засягат личностните права на засегнатите. Процесът значително подобрява ефективността на традиционните методи на разследване, при които органите постепенно сглобяват все повече информация (срв. BVerfGE 115, 320 <356 и сл.> с допълнителни препратки – относно електронно профилиране).

В общия случай принципът на ограничаване на целта служи за гарантиране, че намесите в основните права, произтичащи от последващата обработка на вече събрани данни, са пропорционални (вж. параграфи 55 и сл. по-горе). Този принцип обаче е разработен в период, когато задачата по преглед и свързване на лични данни се извършваше предимно от хора, а количеството информация, което можеше да бъде генерирано, беше ограничено от практическите граници на човешкия труд. Но самата цел на оправомощаването на полицията да извършва автоматизиран анализ/интерпретация на данни е именно да преодолее тези практически ограничения върху генерирането на информация. Това е легитимна цел съгласно конституционното право, защото увеличава ефективността на усилията за защита на обществената сигурност. Въпреки това, страничен ефект от преодоляването на практическите ограничения на традиционните дейности за събиране на полицейска информация е, че лицата, засегнати от обработката на данни, са изложени на специфични рискове. В зависимост от дизайна на дадена система, особено по отношение на вида и обхвата на използваните данни и прилаганите методи на обработка, автоматизираната обработка може да направи възможно генерирането на профили на движения, поведение и взаимоотношения, както и по-цялостни личностни профили – профили, които не биха могли да бъдат създадени чрез ръчни търсения или елементарни автоматизирани съпоставяния. Автоматизираната обработка на данни може по този начин да доведе до значителни промени в методите на работа и възможностите за събиране на информация от полицията, като по този начин значително увеличава тежестта на накърняване на основни права в отделни случаи (срв. също BVerfGE 156, 11 <39 и сл., параграф 73> с допълнителни препратки). Сам по себе си конституционният принцип на ограничаване на целта тогава би могъл да се окаже недостатъчен с оглед на тежестта на намесата.

б) Конституционните изисквания за оправдаване на автоматизиран анализ/интерпретация на данни варират (вж. аа) по-долу), тъй като една от особеностите на тези правомощия е, че тежестта на произтичащата намеса може да се различава съществено в зависимост от това как са формулирани в законодателството (вж. бб) по-долу). Съответно предпоставките за намеса в основни права – по-специално прагът на намеса, правният интерес, който трябва да бъде защитен, както и необходимите гаранции за прозрачност, правна защита и административен надзор (вж. вв) по-долу) – варират и трябва да бъдат предвидени по начин, който удовлетворява изискването намесите да се основават на законови разпоредби (Gesetzesvorbehalt) и който съответства на принципите на правната яснота и конкретност (вж. гг) по-долу).

аа) Конституционните изисквания за обосноваване на автоматизиран анализ/интерпретация на данни варират, тъй като тежестта на произтичащата намеса може да се различава съществено в зависимост от това как са формулирани съответните правомощия в законодателството. Ако правомощията позволяват само сравнително малки обеми данни от тясно определени източници да бъдат подлагани на елементарно съпоставяне, конкретните неблагоприятни последици от анализа/интерпретацията ще бъдат минимални. Но с увеличаването на възможностите, които предлага автоматизираната обработка на данни, произтичащата намеса все повече се отличава от първоначалното събиране на данни и принципът на ограничаване на целта става все по-малко способен сам по себе си да осигури конституционно обосноваване за тази самостоятелна нова намеса.

Ако автоматизираният анализ/интерпретация на данни води до сериозни намеси в информационното самоопределение на засегнатите лица – например чрез създаване на точни профили на движение, поведение или взаимоотношения, или чрез излагане на лицата, които обективно не са замесени в съответните събития, на повишен риск да станат конкретна цел на последващи полицейски разследвания въз основа на резултатите от автоматизирания анализ/интерпретация – такива намеси могат да бъдат оправдани единствено при стриктните изисквания, приложими към интензивни тайни мерки за наблюдение като цяло (вж. параграфи 104 и сл. по-долу).

Ако, обратно, възможностите за получаване на информация са ограничени в такава степен, че не може да възникне самостоятелна, особено тежка намеса в информационното самоопределение на засегнатите лица, правомощията за използване на автоматизиран анализ/интерпретация на данни могат да бъдат свързани с по-нисък праг на намеса или полицията може да бъде оправомощена да упражнява тези правомощия за защита на по-малко значими правни интереси (вж. параграф 107 по-долу). При определени обстоятелства спазването на принципа на ограничаване на целта може да бъде достатъчно, за да осигури конституционно обосноваване за последваща обработка на данни чрез автоматизирани методи (вж. параграф 108 по-долу за повече подробности).

бб) При правомощия за извършване на автоматизиран анализ/интерпретация на данни строгостта на изискванията, приложими към прага за намеса и защитаваните правни интереси във всеки отделен случай, се определя от тежестта на произтичащата намеса, която зависи от различни фактори и може да бъде контролирана от законодателя чрез различни гаранции и комбинации от защитни механизми.

(1) По принцип тежестта на намесата в информационното самоопределение зависи преди всичко от вида, обхвата и възможностите за използване на данните, както и от рисковете от злоупотреба. В това отношение е важно колко носители на основни права са изложени на накърняване, колко интензивни са тези накърнявания и на каква основа настъпват, по-специално дали са били провокирани от поведението на самите лица. Съответните критерии включват формулирането на законовите прагове за намеса, броя на засегнатите лица, както и тежестта на индивидуалните накърнявания. Тежестта на индивидуалните накърнявания зависи от това дали засегнатите лица остават анонимни, каква лична информация се записва и какви неблагоприятни последици лицата могат да претърпят или имат основание да се опасяват в резултат на мерките. Тайните мерки от страна на държавата водят до по-тежки намеси, както и ситуации, при които достъпът до правна защита ex ante е де факто отказан, а ex post правната защита е трудна или дори невъзможна (BVerfGE 156, 11 <48 и сл., параграф 96> с допълнителни препратки; установена съдебна практика).

Конкретната тежест на намесата, произтичаща от автоматизирания анализ/интерпретация на данни, в голяма степен зависи от това какъв вид нова информация може да бъде генерирана чрез мерките, по-специално дали и в каква степен те позволяват генериране на знания, които засягат личностните права на засегнатите лица. Тежестта на намесата се увеличава, ако мерките позволяват да се получава особено лична информация. Мерките са също особено интензивни, ако позволяват пространствено възстановяване на поведението, навиците или начина на живот на дадено лице за по-дълъг период от време, т.е. ако правят възможно създаването на профили на движение или взаимоотношения, както и по-цялостни личностни профили (срв. BVerfGE 115, 320 <350 и сл.>; 120, 378 <400 и сл., 406 и сл., 417>; 125, 260 <319 и сл.>; 141, 220 <267 параграф 99>; 150, 244 <284 и сл., параграф 100>; Решение на Първи сенат на Федералния конституционен съд от 26 април 2022 г. – 1 BvR 1619/17 –, параграфи 287, 321 и сл.; Определение на Първи сенат от 9 декември 2022 г. – 1 BvR 1345/21 –, параграфи 174 и сл. – Полицейски правомощия съгласно Закона за сигурността и обществения ред на Мекленбург-Предна Померания). Освен това тежестта на намесата е по-голяма, ако полицията, след като е получила информация за лица чрез анализ/интерпретация на данни, използва тази информация като отправна точка за допълнителни оперативни мерки, въпреки че засегнатите лица не са свързани с никакво неправомерно поведение и не са провокирали полицейската намеса със свое поведение (срв. BVerfGE 115, 320 <354 и сл.>; 150, 244 <283 параграф 98>), т.е. ако автоматизираните методи на разследване, използвани от полицията, увеличават риска обективно невиновни лица да бъдат подложени на последващи полицейски мерки по разследване (срв. BVerfGE 115, 320 <351 и сл.>; 120, 378 <403>; 125, 260 <320>). В това отношение, макар че по-голямата автоматизация на полицейската работа наистина има потенциала да предотврати дискриминация, тя крие и специфични рискове от усилване на дискриминацията. Тези рискове стават все по-малко допустими от гледна точка на конституционното право, колкото повече ефектите от автоматизирания анализ/интерпретация на данни са способни да произвеждат неблагоприятни последици, които са забранени по чл. 3, ал. 3 от Основния закон (срв. относно електронното профилиране BVerfGE 115, 320 <352 и сл.>; вж. също BVerfGE 154, 152 <259 параграф 192>; […]).

(2) Тежестта на намесата зависи преди всичко от вида и обхвата на използваните данни. Специфичният потенциал на електронната обработка на данни да засяга основни права се основава до голяма степен на количеството данни, които могат да бъдат обработени – количество, което по никакъв начин не би могло да бъде обработено чрез традиционни средства (срв. BVerfGE 156, 63 <118 и сл., параграф 198> с допълнителни препратки). Колкото по-голямо е количеството лични данни, които могат да бъдат включени в автоматизиран анализ/интерпретация – т.е. колкото по-малко законодателят ограничава обема на използваните данни, толкова по-сериозна става намесата. Правилата относно количеството използвани данни са тясно свързани с правилата относно вида използвани данни. Колкото по-малко ограничения се поставят върху вида на използваните данни, толкова повече данни са достъпни за обработка и толкова по-сериозна може да бъде намесата. Видът на данните също е значим сам по себе си при определянето на тежестта на намесата, защото използването на различни категории данни може – пряко или косвено – да засяга личностните права в различна степен. Видът и обхватът на използваните данни и произтичащото въздействие върху тежестта на намесата в основни права могат да бъдат уточнени и ограничени чрез различни гаранции.

а) Тежестта на намесата може да бъде намалена чрез законови разпоредби относно източниците на данните. Например обработката може да бъде ограничена до данни, първоначално събрани от самия орган, или данни, първоначално събрани от друг орган в същата провинция (Land), или поне от друг орган в Германия. Могат да бъдат изключени данни, получени от социални мрежи. Обработката може да бъде ограничена до данни, първоначално събрани от полицейски орган (в рамките на съответната провинция). Данни, първоначално събрани от служби за разузнаване, могат да бъдат изключени.

б) Видът и обхватът на използваните данни също могат да бъдат ограничени чрез законови разпоредби, свързани с обстоятелствата на първоначалното събиране на данните. По-специално обхватът на използваните данни може да бъде ограничен чрез правилата за ограничаване на целта (вж. параграфи 55 и сл. по-горе). Ако съществуват организационни или технически гаранции, които да осигуряват, че данните се обработват само в съответствие със законово разрешеното им използване, и ако това разрешено използване е определено в достатъчно тесни рамки, обхватът на данните, достъпни за обработка, може значително да бъде ограничен. Примери за технически и организационни гаранции, предназначени да осигурят спазване на изискванията за ограничаване на целта, включват техническото разделяне на масивите от данни според различните цели на обработката и предоставянето на права за достъп до данните в зависимост от преследваната цел ([…]).

Тежестта на намесата може също да бъде намалена чрез изключване на данни, първоначално получени чрез особено сериозни намеси в основни права (пример: § 6a, ал. 3 във връзка с § 4 от Закона за антитерористичната база данни – Antiterrordateigesetz, ATDG). Въпреки това, данни, получени от наблюдение на частни жилища или от дистанционни обиски, така или иначе могат да бъдат използвани само при изключително строги условия, ако анализът/интерпретацията се извършва като превантивна мярка за предотвратяване на престъпления. С оглед на изключителната тежест на намесата, произтичаща от наблюдението на частни жилища и дистанционните обиски, обработката на получените данни е оправдана само ако е необходима за предотвратяване на непосредствена опасност или достатъчно конкретизирана опасност в отделния случай (срв. BVerfGE 141, 220 <326 параграф 283; 329 параграф 291>). Поради принципа на ограничаване на целта данни, получени чрез други сериозни намеси, също могат да бъдат използвани за изменената цел на анализ/интерпретация на данни като превантивна мярка за предотвратяване на престъпления, само ако в конкретния случай тези данни предоставят конкретна основа за допълнителни разследвания, насочени към предотвратяване на предстоящи опасности, които могат да възникнат поне в средносрочен план (срв. BVerfGE 141, 220 <329 параграф 290>; вж. също параграф 63 по-горе).

В допълнение към ограничаването на целта, законодателят може да наложи ограничения, свързани с източника на данни, като позволи в автоматизирана обработка на данни да се използват само данни от определени полицейски дейности (срв. например § 2, първо изречение, първа част от изречението на Закона за антитерористичната база данни – само данни от антитерористични мерки).

в) Количеството използвани данни може също да бъде ограничено чрез стесняване на кръга на престъпленията, чието предотвратяване би оправдало превантивното използване на автоматизиран анализ/интерпретация на данни, като данните могат да бъдат използвани само ако включването им е необходимо за предотвратяване на тези по-прецизно определени престъпления (срв. например § 2, първо изречение на Закона за антитерористичната база данни).

г) Тежестта на намесата може допълнително да бъде намалена, ако се използват само данни, които се отнасят до лица, за които въз основа на фактически данни, известни на полицията, има подозрения, че са замесени в (достатъчно тежки) престъпления или че са в тесни контакти с такива лица (срв. напр. § 2 и § 3, ал. 2 от Закона за антитерористичната база данни). Ограничения от този тип биха намалили риска да се събира информация за лица, които сами не са дали никакви основания за подозрение, но въпреки това биха могли да бъдат изложени на последващи полицейски оперативни мерки.

д) Количеството използвани данни се определя също така от законови разпоредби, свързани със сроковете за съхранение и изискванията за изтриване. Ако данни за трафик – по-специално данни, получени от клетъчни справки (срв. напр. § 100g, ал. 3 от Наказателно-процесуалния кодекс) – се включват в масива от данни, достъпни за автоматизиран анализ/интерпретация, и ако големи обеми от такива данни могат да бъдат съхранявани, трябва да бъдат наложени съществени ограничения върху количеството събирани данни и да бъде определен максимален срок за съхранение (срв. BVerfGE 154, 152 <259 параграф 191> относно правомощията на разузнавателните служби да извършват наблюдение на чуждестранни телекомуникации).

От друга страна, въпреки че анализът/интерпретацията на данни използва огромни количества данни, свързани с голям брой лица, огромното мнозинство от които нямат участие в съответните събития, тежестта на намесата се намалява от факта, че процесът на съпоставяне на данни приключва за секунди и, в случай на липса на съвпадения, събраните данни не водят до никакви последващи действия от страна на полицията (срв. BVerfGE 150, 244 <283 параграф 97>).

е) В зависимост от съдържанието си разпоредбите, уреждащи допустимите видове данни (срв. напр. § 3, ал. 1 от Закона за антитерористичната база данни), също могат да служат за ограничаване на количеството използвани данни. Това включва разпоредби, които уточняват файловите формати, използвани при анализ/интерпретация на данни (например снимки, видео, аудиозаписи). Например изключването на биометрични данни може да намали тежестта на намесата.

ж) На практика количеството използвани данни може също да бъде ограничено, ако законовата рамка предвижда файловете да не се включват автоматично, а да се добавят ръчно за всяка конкретна мярка за анализ/интерпретация на данни. Обратно, ако платформата за анализ/интерпретация на данни е свързана с интернет, това увеличава тежестта на намесата, защото улеснява обработката на особено големи количества данни.

[…]

(з) Технически и организационни гаранции също могат да се използват, за да се намали количеството лични данни, използвани в анализ/интерпретация, като се предоставят права за достъп само на ограничен брой служители, които трябва да отговарят на определени критерии. Ако само малък брой лица имат достъп до платформата за анализ и ако достъпът се предоставя единствено за точно определени цели, мерките за анализ/интерпретация на данни вероятно ще се извършват по-рядко и ще се обработват по-малко данни.

(3) Тежестта на намесата зависи и от допустимите методи за анализ/интерпретация на данни. Използването на сложни форми на съпоставяне на данни може да доведе до намеса от особено сериозен характер. Ако полицията може да използва практически всеки наличен ИТ-метод, за да извлече всеобхватна информация от наличните данни, което ѝ позволява да идентифицира нови връзки, да генерира нови подозрения чрез многостепенни анализи и да предприема следващи стъпки в анализа или да инициира оперативни мерки, въздействието на автоматизирания анализ/интерпретация върху засегнатите лица може да бъде изключително неблагоприятно и тежестта на индивидуалното накърняване може значително да се увеличи (срв. BVerfGE 156, 11 <39 и сл., параграф 73> с допълнителни препратки). Освен това при сложни форми на съпоставяне на данни алгоритмите, които участват, могат да бъдат трудни за проверка. Това има отражение върху индивидуалната правна защита и административния надзор, които стават невъзможни без възможност за идентифициране и коригиране на грешки (срв. BVerfGE 154, 152 <259 и сл., параграф 192>). По принцип тежестта на намесата, произтичаща от допустимите методи за автоматизиран анализ/интерпретация на данни, зависи от широтата и дълбочината на личната информация, която може да бъде генерирана, от степента на грешка, от вероятността за дискриминация и от трудността при проверка на връзките, направени от софтуера.

а) Тежестта на намесата, произтичаща от автоматизиран анализ/интерпретация на данни, има тенденция да намалява, колкото повече процесът наподобява елементарна операция по съпоставяне. При елементарното съпоставяне съществуващите данни за дадено лице се откриват чрез въвеждане на данните на лицето в конкретната система и проверка спрямо съхраняваните данни. Когато се извършва автоматично, съпоставянето често свързва масиви от данни с цел да се идентифицират корелации или да се прехвърлят данни от един масив към друг ([…]). Елементарното съпоставяне следователно включва търсене чрез сравняване на данни с цел да се установят съвпадения ([…]).

Въпреки това търсенето чрез съпоставяне може да стане по-сложно, ако се увеличи броят на стъпките в процеса на съпоставяне и броят на връзките между масивите от данни. Но ако още от самото начало е въведено ограничение върху броя на предварително програмираните стъпки за съпоставяне, които могат да бъдат извършени без последваща човешка намеса в конкретния случай, възможностите за свързване на данни се намаляват, като по този начин се спомага за намаляване на тежестта на намесата.

б) За разлика от това тежестта на намесата става по-голяма, колкото по-отворено е структурирано търсенето и колкото по-малко автоматизираният анализ/интерпретация се ръководи от параметрите на традиционните полицейски профили за търсене, които обикновено се обогатяват чрез изводи и предположения, свързани с конкретния случай. Това е така, защото когато автоматизирано търсене се извършва като превантивна мярка за предотвратяване на престъпления в ситуации, при които все още не е възникнала конкретна опасност, вероятността да се открият индикации за опасност е толкова по-голяма, колкото по-отворен е процесът (т.е. колкото по-малко търсенето се основава на факти от конкретен случай). По-специално намесата става по-сериозна, когато анализът/интерпретацията не се базира на конкретен термин за търсене, най-малкото не на термин, свързан с вече известни факти, а когато процесът на анализ/интерпретация е насочен изцяло към идентифициране на характерни статистически особености в наличните данни – особености, които на следващи етапи (автоматично) се свързват с информация от други масиви от данни и след това могат да породят нова информация, за която полицията първоначално не е имала никакво основание да търси.

Намесата става също по-сериозна, когато заявките за търсене не са насочени към конкретно определени лица и когато не се изисква фактическа връзка между застрашения правен интерес и лицата, засегнати от автоматизираната обработка на данни. Такива случаи тогава не съдържат никаква връзка, основана на факти, между конкретна опасност и лице, което носи конкретна отговорност за причиняването ѝ. Всъщност съответните връзки се създават едва по време на самата обработка на данните, а рискът лица да бъдат обхванати от последващи полицейски мерки, въпреки че не са дали никакви основания за подозрение чрез действия, които могат да им се припишат, се увеличава (срв. също BVerfGE 115, 320 <361 и сл.>; Решение на Федералния конституционен съд, Определение на Първи сенат от 9 декември 2022 г. – 1 BvR 1345/21 –, параграф 189 – относно електронното профилиране).

Рисковете, свързани с открито структурирани търсения, могат да бъдат ограничени чрез установяване на строг праг за упражняване на съответните правомощия (вж. параграфи 104 и сл. по-долу) и могат също да бъдат намалени чрез налагане на ограничения върху допустимите методи за обработка на данни. За да се постигне това, законодателната рамка трябва да ограничи процеса на търсене по начин, който изисква търсенето да се базира на относително конкретни основания. Ако законодателят поставя по-леки изисквания за допустимите основания за анализ/интерпретация на данни, той трябва да наложи по-точни и тясно дефинирани изисквания за допустимите методи за търсене. От гледна точка на конституционното право не е допустимо големи количества лични данни да бъдат подлагани на автоматизирана обработка с цел да се търсят досега неоткрити модели и корелации от значение за обществената сигурност, освен ако този процес не се основава на конкретни основания в отделния случай или не е ограничен чрез правила, уреждащи допустимите методи за обработка. Ако законово разрешен метод позволява обработката на големи количества данни, особено ако целта е откриване на статистически корелации, тогава трябва да се гарантира достатъчно качество на данните и да се въведат гаранции, за да се предотвратят неправомерни изкривявания или дискриминационни ефекти при подбора на данни (вж. параграф 77 по-горе).

в) Тежестта на намесата зависи също от това какъв вид резултати от търсене се генерират чрез автоматизиран анализ/интерпретация на данни.

Например, ако анализът/интерпретацията е насочен единствено към идентифициране на опасни или чувствителни места, а не към получаване на информация за конкретни лица, намесата по принцип е по-малко сериозна.

Ако, напротив, автоматизираната обработка на данни се използва за генериране на информация за конкретни лица и тази информация съдържа машинно изведени оценки, които надхвърлят простото установяване на съвпадения между критериите за търсене и търсените данни, намесата е особено сериозна. Когато степента на опасност, която представлява конкретно лице, се оценява машинно по начин, наподобяващ „ предиктивна полицейска дейност“, това особено утежнява тежестта на намесата ([…]).

г) Тежестта на намесата в информационното самоопределение, произтичаща от използването на автоматизиран анализ за генериране на нова информация, може да бъде намалена, ако използването на тази нова информация е обвързано със специфични условия. Това е така, защото тежестта на намесата в информационното самоопределение обикновено зависи и от начина, по който получената лична информация се използва, и от последиците, които това може да има за засегнатите лица (срв. Решение на Федералния конституционен съд, Първи сенат от 26 април 2022 г. – 1 BvR 1619/17 –, параграф 157 с допълнителни препратки; установена практика).

100

д) Използването на самообучаващи се системи – т.е. изкуствен интелект или AI – може да засегне основни права по особено интензивен начин в зависимост от конкретното му приложение. Предимствата на такива системи – както и специфичните рискове, които те носят – се състоят в това, че те не се ограничават до прилагането на криминологично обоснованите профили, използвани от отделни полицейски служители, а по-скоро автоматично усъвършенстват тези профили или в някои случаи дори създават изцяло нови, и впоследствие продължават да ги комбинират в следващите етапи на анализа. Използвайки сложни алгоритми, софтуерът за автоматизирана обработка на данни е способен да надхвърли простата идентификация на връзки и зависимости и може да започне автономно да създава допълнителни оценки по начин, наподобяващ „ предиктивна полицейска дейност“. Това позволява генерирането на особено далечни изводи и предположения за дадено лице. Проверяването на такава информация може да бъде трудно на практика, защото в хода на процеса на машинно обучение сложните алгоритмични системи могат постепенно да се откъсват от човешкото програмиране, което ги е създало, като процесът на машинно обучение и генерираните резултати стават все по-трудни за проверка (срв. СЕС, Решение от 21 юни 2021 г., Ligue des droits humains, C-817/19, ECLI:EU:C:2022:491, параграф 195). Държавният надзор върху технологията тогава може да се окаже невъзможен. Освен това, ако се използва софтуер от частни оператори или чужди държави, съществува риск трети страни да манипулират или да получат достъп до данни по незабележим начин ([…]). Друго специфично предизвикателство е предотвратяването на появата и прилагането на алгоритмична дискриминация. Самообучаващите се системи могат да бъдат използвани в полицейската дейност само ако са налице специални процедурни гаранции, които да осигуряват достатъчно ниво на защита въпреки ограничените възможности за упражняване на контрол.

101

[…]

102

Дори при детерминистични системи, чиито аналитични функции не са способни да се развиват самостоятелно, а са твърдо програмирани в софтуера, аналитичният процес може да бъде сложен и в значителна степен извън възможността за проверка както от страна на потребителите, така и от страна на засегнатите лица. Ако законодателят желае да позволи използването на интензивни методи за анализ на данни – по-специално сложни форми на съпоставяне на данни –, той трябва да гарантира, че е налице защитна правна рамка (срв. BVerfGE 154, 152 <259 и сл., параграф 192>).

103

(ф) Като цяло тежестта на намесата, произтичаща от автоматизиран анализ/интерпретация на данни, зависи също от това доколко технологията за анализ на данни е податлива на грешки и дали съществуват гаранции за идентифициране и коригиране на грешки.

вв) Конституционните изисквания, приложими към предпоставките за намеса, съответстват на тежестта на намесата, произтичаща от автоматизиран анализ/интерпретация на данни, която законодателят може да контролира, като предвиди правила относно вида и обхвата на използваните данни и като ограничи допустимите методи на анализ. Така въпросът дали една законова разпоредба, която оправомощава автоматизиран анализ/интерпретация на данни, отговаря на конституционните изисквания, зависи отчасти от това дали законодателят е установил предпоставки за намеса, които са достатъчни предвид конкретния дизайн на правомощията. За всяка конкретна мярка изискванията, произтичащи от принципа на пропорционалност в тесен смисъл, съответстват на тежестта на намесата; те се отнасят както до защитавания правен интерес, така и до прага за намеса, т.е. основанията за прилагането на мярката (срв. също BVerfGE 141, 220 <269 параграф 104, 270 и сл. параграфи 106 и сл., 271 и сл. параграфи 109 и сл.>; Решение на Федералния конституционен съд, Първи сенат от 26 април 2022 г. – 1 BvR 1619/17 –, параграф 174; Определение на Първи сенат от 9 декември 2022 г. – 1 BvR 1345/21 –, параграф 89; вж. параграфи 104 и сл. по-долу). Както бе обяснено по-горе (вж. параграфи 75 и сл.), законодателят разполага с различни възможности да контролира тежестта на намесата в информационното самоопределение, произтичаща от автоматизиран анализ/интерпретация, така че да гарантира, че тежестта е пропорционална на съответния праг за намеса и на тежестта на засяганите интереси на обществената сигурност (срв. също BVerfGE 115, 320 <360>). Ако автоматизираните методи пораждат самостоятелни и сериозни намеси в информационното самоопределение на засегнатите лица, такива намеси могат да бъдат оправдани само при строги изисквания (вж. (1) по-долу). По-малко сериозни намеси могат да бъдат оправдани при по-малко тежки основания (вж. (2) по-долу). При определени обстоятелства спазването на принципа на ограничаване на целта може да бъде достатъчно (вж. (3) по-долу). При всички случаи принципът на пропорционалност поражда изисквания относно прозрачността, индивидуалната правна защита и административния надзор (вж. (4) по-долу).

104

(1) Ако, въз основа на горепосочените критерии, автоматизираните методи пораждат сериозни намеси в информационното самоопределение на засегнатите лица, такива намеси могат да бъдат оправдани само при стриктните изисквания, приложими към интензивните тайни мерки за наблюдение като цяло.

105

а) Тогава трябва да бъдат наложени строги изисквания по отношение на правния интерес, който следва да бъде защитаван чрез автоматизиран анализ/интерпретация на данни. Тайните мерки за наблюдение, които навлизат дълбоко в личния живот на едно лице, са допустими само за защита на особено сериозни правни интереси (BVerfGE 141, 220 <270 параграф 108>). Такива особено сериозни правни интереси включват живота, здравето и свободата на личността, както и съществуването или сигурността на Федерацията или на една провинция (Land) (срв. BVerfGE 133, 277 <365 параграф 203>; 141, 220 <270 и сл. параграф 108, 328 и сл. параграфи 288, 292>; 154, 152 <269 параграф 221>; 156, 11 <55 параграф 116>; Решение на Федералния конституционен съд, Първи сенат от 26 април 2022 г. – 1 BvR 1619/17 –, параграф 243). Сравнимо сериозен правен интерес е защитата на активи със значителна стойност, чието съхраняване е от обществен интерес, доколкото това се тълкува стеснително като значими инфраструктурни обекти или други места, жизненоважни за обществото (срв. Решение на Федералния конституционен съд, Първи сенат от 26 април 2022 г. – 1 BvR 1619/17 –, параграф 244, с позоваване на BVerfGE 141, 220 <296 параграф 183> и BVerfGE 133, 277 <365 параграф 203>). Ако пожелае, законодателят може да се въздържи от конкретно назоваване на необходимия правен интерес и вместо това да се позове на престъпленията, чието предотвратяване следва да служи като цел на съответните правомощия (срв. BVerfGE 154, 152 <269 параграф 221>; Решение на Федералния конституционен съд, Първи сенат от 26 април 2022 г. – 1 BvR 1619/17 –, параграф 244).

106

б) След това трябва да бъдат поставени и строги ограничения върху допустимите основания за намеса. Както при повечето тайни мерки за наблюдение, прилагани от органите за обществена сигурност и включващи дълбоки навлизания в личната сфера, конституционно изискуемият праг за намеса тук е наличието на достатъчно конкретизирана опасност (за подробности вж. BVerfGE 141, 220 <272 и сл. параграф 112>). Това е общият праг, приложим към използването на тайни мерки за наблюдение от органите за обществена сигурност (срв. Решение на Федералния конституционен съд, Първи сенат от 26 април 2022 г. – 1 BvR 1619/17 –, параграф 248 с допълнителни препратки). За да е налице достатъчно конкретизирана опасност, трябва да има поне фактически индикации, че може да възникне конкретна опасност за защитаваните правни интереси. Предположения, основани единствено на общ опит, не са достатъчни. По-скоро трябва да се установят конкретни факти, които в отделния случай подкрепят прогнозата, че ще настъпи верига от събития, водеща до нарушаване на един от защитаваните правни интереси, и че нарушението може да бъде приписано на лицето, срещу което е насочена мярката. Достатъчно конкретизирана опасност в този смисъл може да съществува дори когато причинно-следствената верига, водеща до увреждането, все още не е предвидима с достатъчна вероятност, при условие че вече съществуват конкретни факти, показващи предстояща опасност за изключително значим правен интерес в отделния случай. На първо място, трябва поне да е възможно да се определи въз основа на тези факти видът на инцидента, който може да настъпи, и че ще настъпи в предвидим период; на второ място, фактите трябва да сочат участието на конкретни лица, чиято идентичност е известна поне дотолкова, че мярката за наблюдение да може да бъде насочена срещу тях и в голяма степен ограничена до тях (BVerfGE 141, 220 <272 параграф 112>).

107

(2) При условие че е налице конкретизирана опасност, по-малко сериозни намеси могат да бъдат оправдани, ако служат за защита на правни интереси поне със значителна тежест, както е в случая с предотвратяване на престъпления, които са поне значителни. От своя страна праг под нивото на конкретизирана опасност може да бъде достатъчен, ако мярката служи за защита на висшестоящи, изключително значими или особено сериозни правни интереси (срв. BVerfGE 155, 119 <188 и сл. параграф 150> с допълнителни препратки). Така мерки, които водят до сериозна намеса, изискват наличие на конкретизирана опасност в комбинация с целта за защита на особено сериозни правни интереси, докато за по-малко сериозни мерки е достатъчно, ако законовата разпоредба, която оправомощава намесата, изисква или конкретизирана опасност, или целта за защита на особено сериозни правни интереси (срв. Решение на Федералния конституционен съд, Определение на Първи сенат от 9 декември 2022 г. – 1 BvR 1345/21 –, параграф 173). Това е особено важно, ако законодателят намалява тежестта на анализа/интерпретацията на данни, като налага по-строги правила относно вида и обхвата на използваните данни и допустимите методи на обработка.

108

(3) Ако видът и обхватът на използваните данни са ограничени със законови разпоредби и допустимите методи за анализ/интерпретация са ограничени в такава степен, че една мярка, предприета въз основа на съответното правомощие, няма да доведе до по-широки прозрения относно живота на засегнатите лица от тези, които реалистично биха могли да бъдат получени от органа, макар и по-бавно и трудоемко, без автоматизация, или ако правомощието е изначално насочено единствено към идентифициране на опасни или чувствителни места, без да се генерира лична информация, тогава спазването на принципа на ограничаване на целта само по себе си може да бъде достатъчно за оправдаване на последващата обработка на данните чрез автоматизирани методи (вж. параграф 55 по-горе). Въпреки това би било недопустимо съгласно конституционното право полицейските органи, без никакви основания, да подлагат лични данни на автоматизиран анализ, извършван като превантивна мярка за предотвратяване на престъпления. Въпреки това спазването на принципа на ограничаване на целта би гарантирало, че за подобна намеса съществуват основания.

109

(4) При всички случаи принципът на пропорционалност поражда изисквания относно прозрачността, индивидуалната правна защита и административния надзор (срв. BVerfGE 141, 220 <282 параграф 134> с допълнителни препратки; установена съдебна практика). По-специално важно е системата за надзор да бъде правилно изградена. Като се има предвид потенциално големият брой на засегнатите мерки, задачата може да бъде разделена между независими длъжностни лица по защита на данните и длъжностни лица по защита на данните, работещи в рамките на даден орган, въз основа на градирана система за надзор. Надзорният процес може също да бъде структуриран под формата на проверки на случаен принцип. За да бъде надзорът ефективен, е от съществено значение във всеки отделен случай да се предоставя писмено обосноваване защо определени масиви от данни са подложени на автоматизиран анализ на данни с цел предотвратяване на определени престъпления. Ако се използва софтуер, който позволява по-сложни форми на автоматизирано съпоставяне на данни, са необходими гаранции за справяне с високите нива на грешки, характерни за подобни процеси. Това може да изисква въвеждане на законови разпоредби, които да гарантират държавен контрол върху работата на софтуера във времето. Какви конкретни изисквания трябва да се наложат върху такива допълнителни гаранции не е предмет на настоящото производство.

110

дд) Прагът на поне конкретизирана опасност за особено сериозни правни интереси може да бъде конституционно премахнат само ако правната рамка по ясен и достатъчно конкретен начин ограничава допустимите методи за анализ/интерпретация дотолкова, че тежестта на намесата, произтичаща от мерките, е съществено намалена. По принцип законодателят може да раздели задачата за определяне на такива правила, като сам установи част от елементите, а други остави да бъдат определени от административните органи (вж. (1) по-долу). Въпреки това законодателят трябва да гарантира, че правилата – и по-специално тези, които ограничават вида и обхвата на използваните данни (вж. (2) по-долу), и тези, които ограничават допустимите методи за обработка на данни (вж. (3) по-долу) – са достатъчни като цяло и отговарят на изискването намесите да се основават на законови разпоредби.

111

Дали законодателят все още е длъжен да приеме правила, които ограничават вида и обхвата на използваните данни и ограничават допустимите методи за обработка на данни, дори ако обвърже правомощието за извършване на анализ/интерпретация на данни със строгия праг на поне конкретизирана опасност за особено сериозни правни интереси, не е въпрос, който трябва да бъде разглеждан тук. Също така няма нужда да се изследва дали конституционните изисквания за ограничаване на целта при анализ/интерпретация на данни са достатъчно установени в законовата рамка и дали съществуват достатъчно правила за прозрачност, индивидуална правна защита и административен надзор (вж. параграф 48 по-горе). В това отношение въпросът за съвместимостта с изискването намесите да се основават на законови разпоредби не възниква.

112

(1) Ако, както в случая, законодателят желае да оправомощи полицията да извършва автоматизиран анализ/интерпретация на данни като превантивна мярка за предотвратяване на престъпления, т.е. преди да е възникнала конкретизирана опасност, той трябва да намали тежестта на произтичащата намеса, за да гарантира пропорционалността. Със съществуващите възможности за това, а именно ограничаване на вида и обхвата на използваните данни и ограничаване на допустимите методи за обработка на данни, законодателят трябва да спазва изискването намесите да се основават на законови разпоредби. Самият законодател трябва да предвиди основната правна рамка, ограничаваща вида и обхвата на използваните данни и допустимите методи за обработка на данни. Тъй като необходимите тук правила за намаляване тежестта на намесата са с особено технически характер и изискват често актуализиране, законодателят може да упълномощи административните органи да издават подробни организационни и технически правила в случаите, когато задълбоченото разглеждане на материята чрез парламентарно законодателство не изглежда практично. Законодателят обаче трябва да гарантира, че като цяло законовите изисквания в съчетание с правомощията и задълженията, предоставени на административните органи за издаване на допълнителни правила, ограничават вида и обхвата на използваните данни и допустимите методи за обработка на данни по достатъчно точен, ясен и прозрачен начин.

113

За определянето на аспекти, които не трябва да бъдат установявани от самия законодател, може да се обмисли закон, упълномощаващ административните органи да издават наредби. Законодателят може също така да задължи административните органи да конкретизират допълнително абстрактните и генерализирани изисквания, съдържащи се в законодателството или наредбите. Въпреки това конкретизацията чрез административни правила изисква законова основа. В тази законова основа законодателят трябва да гарантира, че органите разбираемо документират и оповестяват конкретизираните и стандартизирани определения, които в крайна сметка ще ръководят прилагането на разпоредбите в отделния случай (срв. също BVerfGE 133, 277 <357 параграф 183>). Ако изискванията относно вида и обхвата на използваните данни и допустимите методи за обработка на данни могат да се разпознаят само частично от самото законодателство, тези изисквания трябва да бъдат конкретизирани и стандартизирани по разбираем начин от административните органи. Като компенсаторна гаранция тогава е необходимо да се наложат специални изисквания за прозрачност върху административните органи, тъй като засегнатите лица от автоматизиран анализ/интерпретация на данни обикновено не знаят, че такива мерки са били извършени, което практически прави невъзможно съответните законови разпоредби да бъдат усъвършенствани чрез взаимодействие между административното действие и съдебния контрол. Липсата на контрол от страна на административните съдилища означава, че централният механизъм за проверка на овластяващи разпоредби, които изискват допълнителна конкретизация, до голяма степен липсва. За да компенсира тази аномалия, законодателят трябва да гарантира, че административните органи определят изискванията и критериите, които се прилагат при автоматизиран анализ/интерпретация на данни в отделния случай, по абстрактен и генерализиран начин, че осигуряват надеждна документация и че публикуват своите определения във форма, която законодателят следва да уточни. От една страна, тази система на определяне, документиране и оповестяване служи за ограничаване на правомощията, предоставени на административните органи. От друга страна, тя гарантира, че надзорът може да бъде осъществен по надлежен начин, тъй като изискването административните органи да документират и оповестяват своите критерии предоставя особено на длъжностните лица по защита на данните средствата да контролират упражняването на правомощията от страна на изпълнителната власт (срв. BVerfGE 133, 277 <357 и сл. параграф 184> с допълнителни препратки).

114

Доколкото законодателят е длъжен сам да установи определени аспекти, той трябва да го направи по достатъчно конкретен и ясен начин (срв. BVerfGE 156, 11 <45 и сл. параграфи 86 и сл.>). Доколкото изисквания относно ограничаването на обработката на данни вече се съдържат в разпоредбите на общото законодателство за защита на данните и полицейското законодателство за защита на данните, фактът, че тези разпоредби се прилагат към правомощията за анализ/интерпретация на данни, трябва да бъде достатъчно разпознаваем както за съответния орган, така и за широката общественост. Също така трябва да бъде достатъчно ясно какви са последиците от това за практическото структуриране на тези правомощия.

115

[…]

116

(2) Ако законодателят желае да намали тежестта на намесата, така че инструментът за автоматизиран анализ/интерпретация на данни да може да се използва дори преди да е възникнала каквато и да е конкретизирана опасност, той трябва сам да установи основните правила относно вида и обхвата на използваните данни.

По-специално, в самия закон трябва да се уточни кои масиви от данни могат да бъдат интегрирани в платформата за анализ и в каква степен това може да се извършва автоматично. Ако законодателят не предостави изчерпателен списък на използваните масиви от данни, той трябва да гарантира, че са предвидени абстрактни и генерализирани критерии и че те са публикувани в подзаконови нормативни актове. Класът на масивите от данни, които могат (автоматично) да бъдат интегрирани, не е твърдо определен от конституционното право. Въпреки това, колкото по-големи са размерът и броят на масивите от данни, които могат да се използват, толкова по-сериозна става намесата (вж. параграфи 78 и сл. по-горе); тогава трябва да се прилагат по-строги изисквания към допустимите основания за намеса и към защитавания правен интерес.

117

Освен ако използваните масиви от данни не са подложени на силно ограничителни материални и количествени ограничения още от самото начало, законодателят трябва освен това да ограничи процеса на автоматизиран анализ/интерпретация на данни, като гарантира, че достъп до платформата се предоставя само на конкретни, надлежно квалифицирани полицейски служители и че тези лица могат да използват платформата единствено в съответствие с основанията за намеса, които трябва да бъдат посочени в закона. Тези ограничения на достъпа трябва да бъдат осъществени не само под формата на правни ограничения, но и чрез организационни и технически гаранции. Техническите подробности могат да бъдат уточнени в правилата, публикувани от административните органи.

118

За да се спази конституционният принцип на ограничаване на целта (вж. параграфи 55 и сл. по-горе), самият закон трябва да съдържа изискването, че данни, получени от наблюдение на частни жилища или от дистанционни обиски, не могат да бъдат използвани при анализ/интерпретация на данни, извършвани като превантивна мярка за предотвратяване на престъпления (вж. параграфи 59 и 64 по-горе). Доколкото данни са получени от други сериозни намеси в основни права, тяхното последващо използване може да бъде разрешено само в случаите, когато те съдържат информация, която в конкретния случай предоставя специфична основа за по-нататъшни разследвания, насочени към предотвратяване на предстоящи опасности, застрашаващи съпоставимо сериозни правни интереси поне в средносрочен план (вж. параграф 63 по-горе). И тук законодателят трябва сам да установи необходимите правила. В двете хипотези законодателят трябва също да установи правила, които да гарантират, че ограниченията се прилагат ефективно чрез подходящи технически и организационни гаранции, отчитащи особеностите на автоматизирания анализ/интерпретация на данни, особено когато става дума за автоматична интеграция на данни. По-специално информация, получена от методи за събиране на данни, които сериозно засягат основни права, трябва да бъде маркирана или отделена преди анализа/интерпретацията на данните, така че достъпът до нея да може да бъде предотвратен, когато е необходимо. Не е допустимо идентифицирането на източника на такава информация да се отлага до приключване на анализа/интерпретацията, както се опасяваше представителят на жалбоподателите в производство 1 BvR 1547/19 (вж. също параграф 144 по-долу). Законодателят може да възложи задачата по уточняване на подходящите защитни изисквания на административните органи. Въпреки това административните органи трябва ясно да формулират тези изисквания в абстрактни и генерализирани термини и да ги публикуват. Освен ако не са въведени практически мерки, които да гарантират, че данни, получени от особено сериозни намеси в основни права, могат да се използват в автоматизиран анализ/интерпретация само при горепосочените условия, правомощията не могат да бъдат упражнявани за провеждане на превантивни мерки за предотвратяване на престъпления.

119

Съществуват допълнителни възможности за намаляване на тежестта на намесата чрез ограничаване на вида и обхвата на данните, които могат да се използват при автоматизиран анализ/интерпретация на данни (вж. параграфи 78 и сл. по-горе). Но и тук е приложимо изискването намесите да се основават на законови разпоредби. Това означава, че допълнителните ограничения понижават конституционните изисквания, които се прилагат към законовите прагове за намеса и към защитавания правен интерес, само ако съществените аспекти на тези ограничения са посочени в самия закон или ако законът делегира правомощието да издава такива ограничения на административните органи, които след това ги формулират ясно, документират ги и ги публикуват в абстрактни и генерализирани термини.

120

(3) Ако законодателят желае да намали тежестта на намесата, така че автоматизираният анализ/интерпретация на данни да може да се използва дори преди да е възникнала каквато и да е конкретизирана опасност, той трябва освен това да ограничи допустимите методи за автоматизиран анализ/интерпретация на данни и сам да установи в закона основните допустими характеристики на такава обработка.

121

Използването на самообучаващи се системи трябва изрично да бъде изключено в закона. В допълнение, законодателят сам трябва да установи основни правила за ограничаване на степента на автоматизация. Не е достатъчно полицейските органи просто да изградят платформата за анализ/интерпретация на данни по начин, който да предотвратява излизането ѝ извън рамките на елементарно автоматизирано съпоставяне или да предотвратява автоматичното повтаряне на процеса на съпоставяне с цел съпоставяне на резултатите с други масиви от данни. По-скоро ограниченията на допустимите методи за съпоставяне на данни трябва да се съдържат в самия закон. Ако законодателят желае да намали тежестта на намесата, като изисква процесът на търсене да бъде ограничен до индивидуални ключови думи, които съответстват на параметрите на конвенционалните полицейски профили за търсене, като по този начин се предотврати процесът на напълно открито търсене (вж. параграфи 93 и сл. по-горе), той би трябвало сам да създаде необходимата правна рамка, поне в нейните основни аспекти. Ако желае да намали тежестта на намесата, като ограничи възможните резултати от анализа, той също би трябвало поне да посочи някои основни правила (вж. параграфи 96 и сл. по-горе). Например, ако законодателят желае да изключи машинно-генерирани оценки, които надхвърлят простото откриване на съвпадения между критериите за търсене и търсените данни, особено ако законодателят желае да изключи машинно-генерирани оценки, които оценяват степента на опасност, произтичаща от конкретни лица по модела на „предиктивна полицейска дейност“, или ако целта на законодателя изначално е да насочи анализа/интерпретацията на данни единствено към идентифициране на опасни или чувствителни места, тогава законодателят сам трябва изрично да уточни това, за да бъде намалена тежестта на намесата. Въпреки това задачата по по-подробното проектиране на процеса на анализ може да бъде оставена на административните органи (срв. също BVerfGE 154, 152 <259 параграф 192>), които след това трябва да формулират изискванията в абстрактни и генерализирани термини и да ги публикуват.

122

Съществуват допълнителни възможности за намаляване на тежестта на намесата чрез ограничаване на допустимите методи за обработка на данни (вж. параграфи 90 и сл. по-горе), но тези ограничения понижават конституционните изисквания, които се прилагат към законовите прагове за намеса и към защитавания правен интерес, само ако удовлетворяват изискването намесите да се основават на законови разпоредби и ако допълнителните правила са ясно формулирани, документирани и публикувани в абстрактни и генерализирани термини от административните органи.

123

в) Въз основа на гореизложените общи стандарти разпоредбите, които оправомощават полицията да извършва анализ/интерпретация на данни съгласно § 25a(1), първо предложение от Закона за Хесен и § 49(1), първо предложение от Закона за Хамбург – които са широко формулирани по отношение на използваните данни и допустимите методи – потенциално могат да доведат до намеси с много сериозен характер (вж. аа) по-долу). Конституционното право изисква поради това тези разпоредби да отговарят на строги предпоставки за намеса (вж. бб) по-долу).

124

аа) Като се има предвид видът и обхватът на използваните данни (вж. (1) по-долу) и допустимите методи за обработка на данни (вж. (2) по-долу), оспорваните правомощия за анализ/интерпретация на данни могат потенциално да доведат до намеси с много сериозен характер.

125

(1) И двете разпоредби почти не налагат ограничения върху вида и количеството на данните, които могат да се използват за анализ/интерпретация на данни. Те не уточняват какви видове данни или какви масиви от данни могат да бъдат използвани за автоматизиран анализ/интерпретация.

126

(а) Разпоредбите не правят разлика между лица, които дават основание за подозрение, че могат да извършат престъпление или имат някаква особена връзка с такива лица (срв. § 2 от Закона за антитерористичната база данни), и лица, които не дават такива основания. Това е от значение, тъй като включването на данни от системите за управление на дела (вж. параграфи 133 и сл. по-долу) и от запитвания към радио клетки (вж. параграф 142 по-долу) означава, че големи количества лични данни се насочват към анализ/интерпретация, въпреки че засегнатите лица не са дали на полицията никакви основания за предприемане на превантивни мерки за предотвратяване на тежки престъпления. Масивите от данни за правоприлагане също могат да съдържат подобна информация, напр. данни за жертви или свидетели. Освен това лица, които в миналото са били отговорни за престъпна дейност или за създаване на опасност (в смисъла на полицейското право) и чиито данни могат да се обработват допълнително по силата на § 20(6) и (7) от Закона за Хесен и § 36(2) и (3) от Закона за Хамбург, често нямат никаква такава отговорност в настоящето. Въпреки това техните данни се включват в анализа, тъй като разпоредбите не изискват неблагоприятна прогноза, за да бъдат данните използвани ([…]). В крайна сметка разпоредбите позволяват широкообхватното включване на данни, отнасящи се до невинни трети лица ([…]), което води до риск такива лица да бъдат подложени на допълнителни полицейски разследвания, въпреки че не са дали никакви основания за подозрение.

127

(б) Разпоредбите не уточняват кои масиви от данни могат да бъдат включени. Макар че § 49 от Закона за Хамбург – за разлика от § 25a от Закона за Хесен – ограничава обхвата на обработката на данни до данни, съхранявани в полицейски системи за регистриране, това не изисква данните първоначално да са събрани от полицията, нито поставя ограничения, основани на източника, върху това кои съхранявани данни могат да се използват. Например, не се изключват данни от други провинции, от федералната компетентност или от чужди държави. Не се изключват и данни от други неполицейски органи или дори от непублични субекти. Също така разпоредбите не забраняват изрично по-нататъшната употреба на данни, събрани от службите за разузнаване с цел предотвратяване на поне конкретизирана опасност (срв. BVerfGE 156, 11 <55 параграф 118>; Решение на Федералния конституционен съд, Първи състав, от 26 април 2022 г. – 1 BvR 1619/17 –, параграф 245; Определение на Първи състав от 28 септември 2022 г. – 1 BvR 2354/13 –, параграфи 132 и сл. – Закон за федералната защита на конституцията – правомощия за обмен на данни).

128

Въпросът дали масиви от данни могат да бъдат интегрирани автоматично в процеса на анализ/интерпретация на данни също не е изрично разгледан.

129

Нито пък понятието „система за регистриране“, което се среща в § 49 от Закона за Хамбург, но не и в § 25a от Закона за Хесен, служи за ограничаване на използваните данни. Съгласно § 2(13) от Закона за Хамбург, „система за регистриране“ е всеки структуриран масив от лични данни, достъпен по определени критерии – независимо дали е централизирана, децентрализирана или категоризирана по функционални или географски критерии. Видът, броят и съдържанието на такива полицейски системи за регистриране не са установени със закон. Освен това понятието „система за регистриране“ обхваща повече от автоматизираните бази данни, управлявани от съответната полицейска система. Във всеки случай е възможно създаването на нови системи за регистриране, включително при необходимост в кратки срокове.

130

(в) Доколкото общи правила, уреждащи по-нататъшното използване на данни, се съдържат в други нормативни актове, те биха могли потенциално да послужат за изключване на определени данни и масиви от данни от анализа/интерпретацията. Но за да се намали тежестта на намесата, произтичаща от мерките по § 25a от Закона за Хесен или § 49 от Закона за Хамбург, по конституционно значим начин, ще е необходима по-голяма прецизност в уточняването как тези правила се прилагат – както юридически, така и практически – към автоматизирания анализ/интерпретация на данни. Оспорваните разпоредби не съдържат нищо в тази насока. По-специално няма уточнение относно необходимите организационни и технически гаранции.

131

(аа) По принцип общите правила относно по-нататъшното използване на вече събрани и съхранени данни биха могли да ограничат вида и количеството данни, които могат да се използват в анализа/интерпретацията, и по този начин да намалят тежестта на намесата. По-специално, полицията в Хесен и Хамбург е ограничена в по-нататъшната обработка на данни от общия принцип за ограничаване на целта в § 20 от Закона за Хесен и § 34 от Закона за Хамбург. Но както показаха настоящите производства, съществува неяснота относно степента, в която общите правила за ограничаване на целта в § 20 от Закона за Хесен и § 34 от Закона за Хамбург се прилагат към автоматизирания анализ/интерпретация на данни. Във всеки случай тези правила не са достатъчно конкретни или ясни, за да облекчат тежестта на намесата, докато практически причини им пречат сами по себе си да имат ограничаващ ефект.

132

(α) Например, както обясни правният представител на Свободния и ханзейски град Хамбург по време на устното заседание, § 49 от Закона за Хамбург може да се разбира като предоставящо изключение от принципа за ограничаване на целта още от самото начало. Предвид практическите трудности да се гарантира, че всяка единица данни отговаря на изискванията за ограничаване на целта, когато се работи със софтуер, специално проектиран да обединява различни данни в единен масив чрез автоматизирани процеси, това не е неразумно тълкуване на обикновения закон.

133

(β) В закона на Хесен има неяснота дали § 20(9), трето изречение, от Закона за Хесен следва да се разбира така, че общите правила за ограничаване на целта в § 20(1) и (2) от Закона за Хесен не се прилагат към големия обем данни от системите за управление на дела и тяхното включване в автоматизиран анализ по § 25a от Закона за Хесен, или дали общите правила в § 20(1) и (2) от Закона за Хесен действително се прилагат и, ако да, дали имат съществено влияние върху ограничаването на обема данни.

134

Обемът на използваните данни при анализа значително се увеличава чрез включването на данни от системите за управление на дела. В този контекст „дело“ обхваща всички записи, водени във връзка с полицейски дейности, свързани с определено лице, обект или друг предмет на полицейско действие ([…]). Полицията използва системите за управление на дела, за да документира данните, които ѝ трябват за изпълнение на конкретните задачи по отделни случаи. Сред основните категории съхранявани материали са жалби, доклади и бележки от разследвания – включително за пътнотранспортни произшествия. Системите съдържат също данни за лицата, подаващи жалби или предоставящи информация, както и данни за свидетели, участници в произшествия и други лица, които не са заподозрени или обвиняеми по смисъла на наказателнопроцесуалното право и които не носят отговорност за създаване на опасност по смисъла на полицейското право ([…]). В Хесен тези данни се интегрират автоматично в платформата за анализ ([…]).

135

Дали ограниченията на § 20(1) и (2) от Закона за Хесен се прилагат към включването на данни от системите за управление на дела в автоматизиран анализ е от особено значение за определяне на обхвата на обработката на данни. Но този въпрос не е ясно уреден в закона, нито е изяснен на практика. В своите писмени становища както Длъжностното лице по защита на данните и свободата на информацията на Хесен, така и Федералният комисар по защита на данните и свободата на информацията предполагат, че ограниченията не се прилагат за данните от системите за управление на дела. Формулировката на § 20(9) от Закона за Хесен предполага, че това е напълно разумно тълкуване, особено тъй като намерението на законодателя е било чрез автоматизиран анализ да се преодолеят съществуващите бариери между различните масиви от данни ([…]). Но по време на устното заседание Министерството на вътрешните работи и спорта на Хесен и Длъжностното лице по защита на данните и свободата на информацията на Хесен са съгласни, че общият принцип на ограничаване на целта все пак е приложим. В § 20(9) от Закона за Хесен този въпрос не е ясно уреден.

136

Въпреки това, прагматично тълкуване на смисъла на § 20(2), първо изречение, т. 2 от Закона за Хесен при прилагане на § 25a от Закона за Хесен подсказва, че обемът на използваните данни няма да бъде значително намален дори ако ограниченията се прилагат. На устното заседание Министерството на вътрешните работи и спорта на Хесен отговори на въпроса как може да се гарантира, че дадена единица данни в системата за управление на дела предоставя специфична основа за по-нататъшни разследвания – както се изисква по § 20(2), първо изречение, т. 2 от Закона за Хесен – като заяви, че от криминологична гледна точка никога не може да се изключи възможността данните да са от значение за предотвратяване на престъпленията, които анализът цели да предотврати. Относно количественото значение на данните от системата за управление на дела за анализа, Министерството ги определи като изключително важни; никой, който фигурира в тези данни, не бил „неангажиран“ в полицейския смисъл, тъй като веднага щом нещо свързано с дадено лице се документира в системата за управление на дела, това лице вече е „ангажирано“. Не е очевидно следователно, че обемът на данните, получени от системата за управление на дела, би бил реално намален до минимален дял, дори ако § 20(2), първо изречение, т. 2 от Закона за Хесен се прилага към анализа на данни (но вж. параграфи 159 и сл. по-долу относно допълнителни практически ограничения в Хесен, основани на критерия за „индивидуален случай“).

137

Като цяло общите правила относно ограничаването на целта не ограничават достатъчно ясно обхвата на използваните данни, за да намалят съществено тежестта на намесата чрез анализ/интерпретация на данни по конституционноправен смисъл.

138

(ɣ) В случаите, когато големи масиви от данни се обработват чрез автоматизиран анализ/интерпретация на данни и част от тези данни се интегрират автоматично в платформата, практическите ограничения пречат на изискванията за ограничаване на целта сами по себе си да ограничат обема използвани данни, тъй като огромното количество данни, комбинирано с факта, че някои от тях се интегрират автоматично в платформата, прави трудно идентифицирането и проверката на целта на всяка отделна единица данни.

139

Въпреки че съществуват изисквания за етикетиране (срв. § 20a от Закона за Хесен, § 65 от Закона за Хамбург), широко се използват наличните изключения (срв. § 20a(4) от Закона за Хесен, § 78(1) от Закона за Хамбург). На устното заседание единодушно бе докладвано, че етикетирането понастоящем не се извършва на практика и че във всеки случай само по себе си етикетирането не гарантира, че всяка отделна единица данни отговаря на изискванията за ограничаване на целта. Ситуацията изглежда особено трудна в случаите, когато бази данни се интегрират автоматично, особено когато става дума за големи масиви от данни. В такива случаи изискванията за ограничаване на целта могат да ограничат обема данни само чрез организационни и технически гаранции, които биха трябвало да бъдат уточнени по-подробно, за да се намали тежестта на намесата в конституционно значима степен.

140

Макар че разпоредбите за защита на данните в § 20(4) от Закона за Хесен, в § 66 от Закона за защита на данните и свободата на информацията на Хесен (Hessisches Datenschutz- und Informationsfreiheitsgesetz) и в § 56 от Закона за Хамбург изискват да съществуват организационни и технически гаранции, за да се осигури спазването на изискванията за ограничаване на целта, тези разпоредби не ограничават достатъчно ясно и конкретно данните, които могат да се използват при автоматизиран анализ/интерпретация на данни. Това би трябвало да бъде уредено по-подробно – поне що се отнася до правомощията по § 25a от Закона за Хесен и § 49 от Закона за Хамбург. Примери за технически и организационни гаранции, предназначени да осигурят спазването на изискванията за ограничаване на целта, са техническото разделяне на масиви от данни според различните цели на обработка и предоставянето на права за достъп до данни в зависимост от преследваната цел ([…]). Правителството на провинция Хесен обясни неколкократно, че различни нива на достъп до платформата за анализ се предоставят въз основа на специална концепция, основана на роли и права ([…]). По принцип подобна концепция може да бъде подходящо техническо/организационно средство за осигуряване на спазването на изискванията за ограничаване на целта, но такава концепция все още не е въведена в регулаторна рамка и законодателят все още не е уточнил каквито и да било изисквания в тази насока. […]

141

(бб) По принцип специални правила относно по-нататъшното използване на данни, получени от особено тежки намеси в основните права, също биха могли да ограничат вида и количеството използвани данни. Що се отнася до данни за наказателно преследване, § 479(2), второ изречение, от Наказателно-процесуалния кодекс е особено релевантен в това отношение. Подобни разпоредби се съдържат в § 34(4), първо изречение, и § 36(2), второ изречение, от Закона за Хамбург, докато § 20(1), трето изречение, и (3) от Закона за Хесен установява изисквания за по-нататъшната обработка на лични данни, получени от наблюдение на частни жилища и дистанционно претърсване. Но тези разпоредби не са способни съществено да намалят тежестта на намесата чрез анализ/интерпретация на данни, тъй като тяхната приложимост към автоматизирания анализ/интерпретация на данни не е уредена в достатъчна степен и тяхното практическо действие не е достатъчно гарантирано чрез правила за техническо и организационно прилагане.

142

(α) Това е особено важно в случаите, когато автоматизиран анализ/интерпретация на данни използва трафични данни от запитвания към радио клетки, които могат да породят много големи масиви от данни. На устното заседание Федералният комисар по защита на данните и свободата на информацията обясни, че за всяко запитване към радио клетка се генерира пакет, съдържащ около 100 000 единици данни. Длъжностното лице по защита на данните и свободата на информацията на Хесен докладва, че данни от последните две години запитвания към радио клетки в Хесен са достъпни. Все пак, доколкото такива данни се събират по § 100g(3) от Наказателно-процесуалния кодекс, тяхното по-нататъшно използване с цел предотвратяване на опасности е ограничено от § 479(2), второ изречение, от Наказателно-процесуалния кодекс. Не е видно дали еквивалентно ограничение би се приложило, ако данни от радио клетки са събрани не по Наказателно-процесуалния кодекс, а за превантивни цели съгласно § 15a(5), пето изречение, от Закона за Хесен. На устното заседание Министерството на вътрешните работи и спорта на Хесен заяви, че трафични данни се интегрират в платформата за анализ само в случаи по § 25a(1), второ предложение, от Закона за Хесен – т.е. само когато анализът на данни се провежда с цел предотвратяване на опасност за определени правни интереси, а не когато се провежда като превантивна мярка за предотвратяване на престъпления. В това отношение обемът на трафичните данни, които могат да се използват в анализа на данни по § 25a(1), първо предложение, от Закона за Хесен – единствената разглеждана тук хипотеза – действително изглежда ограничен, поне на практика. Но и тук това ограничение трябва да бъде уредено достатъчно ясно и прозрачно, особено тъй като механизмът за защита чрез етикетиране на данни очевидно не се прилага понастоящем (вж. параграф 139 по-горе). Доколкото законодателят сам не е в състояние да уточни техническите/организационните гаранции, необходими за прилагането на изключването на трафичните данни от анализа, той трябва да задължи административните органи да уточнят и публикуват подходящите технически детайли, ако желае да намали тежестта на намесата чрез автоматизиран анализ на данни по този начин.

143

(β) Същото се отнася и за включването на други данни, получени от особено тежки намеси. На устното заседание Министерството на вътрешните работи и спорта на Хесен обясни, че такива данни (отново поради § 479(2), второ изречение, от Наказателно-процесуалния кодекс) са включвани само когато анализът на данни се провежда по § 25a(1), второ предложение, от Закона за Хесен – т.е. само когато анализът на данни се провежда с цел предотвратяване на опасност за определени правни интереси, а не когато се провежда като превантивна мярка за предотвратяване на престъпления. Следователно, обемът на данни, които могат да се използват в случаите, когато анализът се провежда като превантивна мярка за предотвратяване на престъпления, е ограничен, поне на практика.

144

Въпреки това, тъй като изказванията по този въпрос на устното заседание единодушно потвърдиха, че данни, съхранявани в системата за управление на дела, понастоящем не се етикетират и това дори не е възможно, остава неясно дали полицията би могла да намери работещ метод за проверка на нововъведената информация в системата за управление на дела (която автоматично се интегрира в платформата за анализ), за да гарантира, че данните от тежки намеси се идентифицират надеждно и филтрират преди процеса на автоматизиран анализ на данни. На практика една от причините, поради която понастоящем не се филтрират данни от системата за управление на дела, е, че целият масив е трябвало да бъде предоставен за автоматизирана обработка на данни по § 25a от Закона за Хесен, тъй като съдържа толкова нови данни, че те не могат да се намерят в никакви други полицейски системи ([…]); следователно етап на филтриране, който би позволил данни от тежки намеси да бъдат отделени, не се провежда преди процеса на анализ ([…]).

145

[…]

145

Отново липсват разпоредби, които ясно да изискват данните от особено тежки намеси да бъдат филтрирани преди провеждането на анализа на данни и които да изискват прилагането на технически/организационни гаранции, за да се осигури спазването на това изискване за филтриране. Следователно тежестта на намесата, произтичаща от анализа на данни, не е намалена по достатъчно надежден начин.

146

(2) Тежестта на намесата е повишена конкретно от вида методи за обработка на данни, разрешени от оспорените разпоредби. Според тяхното словесно съдържание § 25a от Закона за Хесен и § 49 от Закона за Хамбург позволяват използването на много широкообхватни методи за автоматизиран анализ/интерпретация на данни. Законодателите не са ограничили допустимите методи на анализ/интерпретация.

147

(a) Оспорените разпоредби не изключват сложни форми на съпоставяне на данни. Когато в § 25a от Закона за Хесен и § 49 от Закона за Хамбург се говори за автоматизиран анализ/интерпретация на данни, а не например за (автоматизирана) проверка на данни, в самото законодателство вече се прави систематично разграничение (вж. § 25 от Закона за Хесен и § 48(1) от Закона за Хамбург). За разлика от елементарната проверка, § 25a от Закона за Хесен и § 49 от Закона за Хамбург позволяват на полицията да прилага процеси на „data mining“ (срв. BVerfGE 156, 11 <40 параграф 74>), които дори могат да включват използването на самообучаващи се системи (AI). Освен това разпоредбите позволяват и открито структурирани търсения (вж. параграф 93 сл. по-горе). Те позволяват процесът на анализ/интерпретация да бъде насочен изцяло към идентифициране на характерни статистически признаци в наличните данни, от които могат да се правят по-нататъшни изводи, евентуално с помощта на допълнителни автоматизирани приложения. Освен това разпоредбите не налагат никакви ограничения върху резултатите от търсенето, които могат да се генерират (вж. параграф 96 сл. по-горе). Според тяхното словесно съдържание резултатите от търсенето биха могли да включват машинно-генерирани оценки, включително преценки за степента на опасност, която представляват конкретни лица по начина на „predictive policing“. Така анализът/интерпретацията на данни може да се използва за генериране на нова, иначе недостъпна информация, засягаща личните права на засегнатите лица ([…]). Потенциалният обхват на тази новосъздадена информация не е покрит от правила относно използването ѝ, които биха могли да намалят тежестта на намесата.

148

(б) Законодателят в Хамбург се опита да изключи толкова широкообхватни приложения, използвайки термина „интерпретация на данни“ вместо „анализ на данни“ ([…]). Въпреки това неговото намерение да ограничи допустимия обхват на приложенията не е изразено съществено в текста на закона. Промяната в терминологията от „анализ на данни“ към „интерпретация на данни“ не показва по конституционно удовлетворяващ начин, че платформата за анализ е ограничена само до показване на съвпадения въз основа на конкретни критерии за търсене и не замества анализа и оценката на данни, извършвани от полицията. Не може да се установи значима разлика между термините „анализ на данни“ и „интерпретация на данни“. Освен това § 49(2) от Закона за Хамбург все още се позовава на цели на обработка, които предполагат използването на „data mining“ (срв. в това отношение също BVerfGE 156, 11 <40 параграф 74>).

149

(в) Оспорените правомощия също не са ограничени по конституционно релевантен начин с аргумента, че настоящото състояние на технологиите не позволява неограничено използване на интерпретацията на данни. Дали това действително е така, не е необходимо да се разглежда тук, защото дори ако дадена разпоредба позволява използването на разширени възможности едва след като настъпят по-нататъшни технологични развития, конституционните изисквания трябва по принцип да се основават на тези разширени възможности. Тежестта на намесата, произтичаща от дадена разпоредба, не се определя от способността на законодателя да предвиди потенциалните граници на обхвата на предоставените правомощия, нито се влияе от факта, че административните органи нямат намерение да се възползват напълно от наличните правни възможности. Напротив, тежестта трябва да се определя според намесите, които са юридически възможни. Ако законодателят е искал значително да ограничи тежестта на намесата, е трябвало да го направи изрично ясно в текста на разпоредбата (срв. Решение на Федералния конституционен съд, Първи сенат, от 26 април 2022 г. – 1 BvR 1619/17 –, параграф 325 сл.).

150

бб) Следователно законодателите в Хесен и Хамбург не са наложили почти никакви ограничения върху правомощията за провеждане на автоматизиран анализ/интерпретация на данни съгласно § 25a от Закона за Хесен и § 49 от Закона за Хамбург. Тези разпоредби овластяват полицията да се намесва в основните права по потенциално много сериозни начини. Въпросните правомощия позволяват автоматизирана обработка на неограничени количества данни чрез методи, които не са ограничени от закона. С оглед на липсата на ограничения по отношение на използваните данни и допустимите методи, разпоредбите дават възможност на полицията с едно щракване да създава изчерпателни профили на лица, групи и кръгове. Разпоредбите също могат да доведат до това голям брой правно невиновни лица да бъдат подложени на допълнителни полицейски мерки, ако техните данни са били събрани в някакъв конкретен контекст и автоматизираната оценка на тези данни доведе полицията до погрешното им идентифициране като заподозрени.

151

Поради тези причини конституционните изисквания, приложими тук, са същите като при мерки за наблюдение от органите за обществена сигурност, които водят до дълбоки посегателства в личната сфера. Общият приложим праг за използване на скрити мерки за наблюдение от органите за обществена сигурност е наличието на идентифицируема опасност (срв. Решение на Федералния конституционен съд, Първи сенат, от 26 април 2022 г. – 1 BvR 1619/17 –, параграф 248 с допълнителни препратки; за конкретни подробности BVerfGE 141, 220 <272 сл. параграф 112>; 154, 152 <268 параграф 219> и параграф 106 по-горе) за особено сериозни правни интереси (срв. BVerfGE 141, 220 <270 параграф 108> и параграф 105 по-горе). Както бе описано в значителни подробности на устното заседание, фактът, че правните възможности, предоставени от тези правомощия, не се използват напълно на практика, не са предназначени да бъдат използвани напълно и всъщност не могат да бъдат използвани напълно поради настоящото състояние на технологиите, не променя конституционните изисквания.

III.

152

Въз основа на тези стандарти, § 25a(1), първо предложение, от Закона за Хесен и § 49(1), първо предложение, от Закона за Хамбург не удовлетворяват изискванията, произтичащи от принципа на пропорционалност в строгия смисъл, тъй като те не съдържат достатъчно прагове за намеса. Съгласно § 25a(1), първо предложение, от Закона за Хесен и § 49(1), първо предложение, от Закона за Хамбург по-нататъшната обработка на данни чрез автоматизиран анализ/интерпретация е допустима в обосновани индивидуални случаи, ако това е необходимо за предотвратяване на престъпленията, изброени в § 100a(2) от Наказателно-процесуалния кодекс. Според дефинициите в § 1(1), второ изречение, № 1 от Закона за Хамбург и § 1(4) от Закона за Хесен „предотвратяване на престъпления“ обхваща възпиране на престъпления (или „очаквани“ престъпления в случая на Закона за Хесен) (вж. т. 1 по-долу), както и превантивни мерки за преследване на бъдещи престъпления (вж. т. 2 по-долу). И в двете алтернативи основанията за намеса са далеч под конституционно изискуемия праг на идентифицируема опасност. Въпросът дали законодателят е посочил правни интереси с достатъчна тежест не е необходимо да бъде решаван тук (вж. параграф 48 по-горе).

153

Доколкото § 25a(1), първо предложение, във връзка с § 1(4) от Закона за Хесен и § 49(1), първо предложение, във връзка с § 1(1), второ изречение, № 1 от Закона за Хамбург овластяват анализ/интерпретация на данни с цел предотвратяване на престъпленията, изброени в § 100a(2) от Наказателно-процесуалния кодекс, посочените основания за намеса са непропорционално широки предвид тежестта на намесата, и следователно разпоредбите са противоконституционни.

154

a) Като позволяват използването на автоматизиран анализ/интерпретация на данни за целите на предотвратяване на сериозни престъпления по принцип, разпоредбите не установяват достатъчно рестриктивни основания за намеса и им липсва необходимият праг на поне идентифицируема опасност (срв. също BVerfGE 141, 220 <336 параграф 313>; Решение на Федералния конституционен съд, Първи сенат, от 26 април 2022 г. – 1 BvR 1619/17 –, параграф 375). Докато § 1(4) от Закона за Хесен включва допълнителната квалификация „очаквани“ престъпления, това все още е далеч под изискуемия праг на идентифицируема опасност. Всъщност формулировката на полицейските отговорности в § 1(4) от Закона за Хесен е умишлено предназначена да разшири обхвата на компетентността на полицията както във времеви, така и в съдържателен план, като я разшири отвъд целта за предотвратяване на опасности, формулирана в § 1(1) от Закона за Хесен, и я отдалечи от привързаността към конкретни престъпления ([…]).

155

[…]

156

aa) На първо място, изискването автоматизираната обработка на данни да се извършва само в отделни случаи не е формулирано достатъчно конкретно. Не е дори ясно към какво се отнася критерият „отделен случай“. В отговор на друг въпрос, свързан с § 25a(3) от Закона за Хесен, министърът на вътрешните работи и спорта на Хесен обясни, че „отделен случай“ по смисъла на § 25a от Закона за Хесен не се отнася до отделно разследване, а по-скоро до „процедура или проект, свързан с разследване“ (срв. документи на ландтага на Хесен, Hessischer Landtag Drucksachen – HessLTDrucks 20/660, стр. 1 сл.). Като тълкуване на „отделен случай“, нито особено широкото определение за „проект“, нито донякъде по-тясното определение за „отделно разследване“ удовлетворяват приложимото тук конституционно изискване, а именно че всяко по-нататъшно използване на всяко отделно количество данни трябва да има значение за предотвратяване на поне идентифицируема опасност (срв. BVerfGE 150, 244 <286 сл. параграф 108>). Все пак, както бе обяснено от Министерството на вътрешните работи и спорта на Хесен на устното заседание, преди всяка мярка за анализ на данни се извършват проверки за съответствие с предпоставките на § 25a от Закона за Хесен. Въпреки това тази практика трябва да бъде уредена в ясен рамков правен акт.

157

бб) Във всеки случай изискването автоматизираната обработка на данни да се извършва само в обосновани „отделни случаи“ не достига конституционно изискуемия праг на поне идентифицируема опасност.

158

(1) Вярно е, че като подчинява всяка мярка за анализ/интерпретация на данни на индивидуална преценка – изискването за „отделен случай“ – се изключва чисто спекулативното използване на автоматизиран анализ/интерпретация на данни (срв. BVerfGE 130, 151 <205>) и се предотвратява полицията да използва масова обработка на данни за генериране на изцяло нови фактически индикации за бъдещи престъпления без каквито и да е основания за подозрение. Изискването за индивидуална преценка е приблизително еквивалентно на предпоставката данните да предоставят следа за по-нататъшни разследвания (срв. BVerfGE 141, 220 <325 сл. параграф 281>). На практика простият факт, че данните и масивите от данни трябва да бъдат индивидуално преценени преди включването им в анализа/интерпретацията на данни и че тяхното включване трябва да е необходимо за конкретната превантивна мярка, може да има известен ограничаващ ефект (срв. BVerfGE 130, 151 <205>). Въпреки това това все още е далеч под прага на поне идентифицируема опасност.

159

(2) На устното заседание бе представено донякъде по-тясно разбиране за това как полицията в Хесен тълкува и прилага критерия „отделен случай“: анализът на данни винаги е свързан с престъпление, което вече е било извършено, или най-малкото с фактическо обосновано подозрение, че е било извършено престъпление. На тази основа след това се прави прогноза за бъдещето. За да се извърши автоматизиран анализ на данни при този модел, трябва да са налице следните две предпоставки: първо, че едно от престъпленията, изброени в § 100a(2) от Наказателно-процесуалния кодекс, вече е било извършено и, второ, че на тази основа е вероятно подобни престъпления да се извършат и в бъдеще.

160

(a) Чрез ограничаване на критерия „отделен случай“ до констелации, в които има достатъчно фактически индикации да се приеме, че е извършено престъпление, обхватът на приложение на § 25a(1), първо предложение, от Закона за Хесен се стеснява. Вярно е, че правомощията за анализ на данни в § 25a(1) от Закона за Хесен са формулирани като разрешени за превантивни цели и като такива не могат да се използват от полицията за наказателно преследване поради липсата на законова основа. Това е така дори без да се засяга въпросът за законодателната компетентност. Въпреки това анализът на данни все още би могъл да се разглежда като служещ за превантивни цели, ако оценката на подозрението, че е извършено престъпление, служи единствено за установяване дали е вероятно в бъдеще да бъдат извършени подобни престъпления. На практика това означава, че анализът на данни може да се разглежда като опция основно при престъпления, които обикновено се извършват серийно, така че ако бъде извършено едно престъпление, при определени обстоятелства е възможно да се направи извод, че ще последват и други. Това допълнително стеснява обхвата на приложение на § 25a(1), първо предложение, от Закона за Хесен.

161

(б) Ако обаче заключението, че е възможно в бъдеще да бъде извършено определено престъпление, се основава само на абстрактното предположение, че определени престъпления често се извършват серийно, обхватът на приложение няма да бъде ограничен в същата степен. За да бъде удовлетворено изискването за индивидуална преценка, специфичните обстоятелства на извършеното (или заподозряното) престъпление трябва да бъдат внимателно разгледани, за да се установи дали може да се очаква извършването на подобни престъпления в бъдеще. Според изявления на устното заседание практиката в Хесен е внимателно да се разглеждат специфичните обстоятелства, породили подозрението за извършено престъпление, и след това въз основа на емпирични знания за престъпното поведение да се предвижда вероятността от извършването на допълнителни престъпления; този подход за прилагане на разпоредбата би ограничил нейния обхват. Но също така стана ясно на устното заседание, че полицията в Хесен, въз основа на генерализации, е идентифицирала определени области на престъпна дейност, в които обикновено се очаква да настъпят допълнителни престъпления, и за които предположението във всеки отделен случай е, че нови престъпления са предстоящи; този подход подкопава ограничителния ефект. Тъй като практиката в Хесен не е документирана във форма, достъпна за обществеността, тя не може да бъде разгледана по-подробно тук.

162

(в) Ограничителният ефект се отслабва допълнително, ако в отделния случай не се извърши подробна проверка дали отделните данни, използвани в анализа, са подходящи да помогнат за предотвратяване на потенциално предстоящо серийно престъпление. По принцип мерките за обработка на данни удовлетворяват изискванията за пропорционалност само ако използваните лични данни имат потенциално значение за целта на конкретната мярка (срв. BVerfGE 150, 244 <286 сл. параграф 108 сл.>). Това е така, защото ако анализът/интерпретацията на данни е разрешен с цел предотвратяване на определени престъпления, тази цел също определя ограниченията, приложими към всеки отделен анализ на данни и стъпка по съпоставяне на данни. Ако в анализа/интерпретацията на данни трябва да бъдат използвани масиви от данни, които не са свързани с тази цел, ще е необходимо отделно и обосновано основание. При липса на такова основание е непропорционално да се използват масиви от данни, които от самото начало не могат да служат на целта на конкретната мярка за анализ/интерпретация на данни (срв. BVerfGE 150, 244 <288 параграф 111>).

163

В Хесен индивидуалните преценки за оценка на пригодността на наличните данни изглежда са установена практика. По време на устното заседание обаче Министерството на вътрешните работи и спорта на Хесен обясни, че всички налични данни в платформата за анализ, включително данните от системата за управление на случаи, рутинно се считат за подходящи с презумпцията, че те по принцип са подходящи за постигане на целите на конкретния случай. Не изглежда пригодността на данните да се проверява по-подробно. Всъщност, предвид огромните количества данни в Хесен, произтичащи от включването на данни от системата за управление на случаи, е трудно да си представим как на практика може да се проведе оценка на пригодността за всяко отделно количество данни. Това прави още по-важно наличието на ясен правен рамков акт, подкрепен от прозрачни технически и организационни гаранции, които да уточняват кои данни действително могат да бъдат включени във всяка отделна мярка за анализ на данни.

164

(г) Въпреки детайлната структурираност на тази полицейска практика в Хесен, конституционните изисквания не са изпълнени, тъй като от самото начало концепцията не е насочена към прага на поне идентифицируема опасност и към данните, подходящи за предотвратяване на такава опасност. А това е необходимо с оглед на широко формулираната природа на § 25a(1), първо предложение, от Закона за Хесен и § 49(1), първо предложение, от Закона за Хамбург относно използваните данни и допустимите методи.

165

Ако, напротив, правомощията бъдат по-тясно дефинирани по отношение на вида и обхвата на използваните данни и допустимите методи за обработка на данни, като по този начин се намали потенциалната тежест на намесата дотолкова, че по-нисък праг за упражняване на правомощията би бил достатъчен съгласно конституционното право (вж. параграф 75 сл. и 107 по-горе), концепцията, която понастоящем информира полицейската практика в Хесен, би могла да послужи като отправна точка за изработване на съответстващи на Конституцията прагове на намеса. Конкретните аспекти на това не могат и не трябва да се решават тук. Все пак такава концепция би трябвало да бъде облечена в подробна правна рамка в съответствие с принципа, че намесите трябва да се основават на законови разпоредби, и с принципите на правна яснота и конкретност. Понастоящем § 25a от Закона за Хесен по никакъв начин не урежда концепцията, използвана от полицията в Хесен.

166

вв) Правителствата на провинциите Хесен и Хамбург са прави в твърдението си, че в други случаи, свързани със законодателството за сигурността, Федералният конституционен съд е счел преценката „случай по случай“ за достатъчно изискване. Действително, преценките „случай по случай“ не са проблематични, когато служат за по-нататъшно конкретизиране на праг, който вече е бил установен чрез други критерии (срв. BVerfGE 141, 220 <272 параграф 112>). Особено в случаите, когато разпоредба изисква дадена мярка да е необходима в отделния случай за предотвратяване на опасност, преценката „случай по случай“ може да замени по-точното описание на необходимото ниво на опасност и да представлява достатъчно конкретна дефиниция на изискването за наличие на специфична опасност – при условие че разпоредбата не разрешава особено сериозни намеси във фундаментални права (срв. BVerfGE 130, 151 <205>; 155, 119 <192 параграф 158>). Когато става дума за намеси от страна на разузнавателните служби, които винаги трябва да служат за защита на особено значими правни интереси, изискването за преценка „случай по случай“ може да осигури конституционно достатъчен механизъм за проверка дали действителният праг за наблюдение на дейност или начинание, заслужаващо наблюдение, е достигнат – при условие че самата мярка не навлиза дълбоко в личната сфера (срв. BVerfGE 130, 151 <206>; 155, 119 <189 параграф 151>; 156, 11 <59 параграф 126>; Решение на Първи сенат на Федералния конституционен съд от 26 април 2022 г. – 1 BvR 1619/17 –, параграф 206). Нищо от това обаче не е приложимо тук.

167

Оспорените разпоредби в това отношение се различават от § 6a(3) от Закона за антитерористичната база данни, който е съвместим с Основния закон. Тази разпоредба, която разрешава разширено използване на данни, също препраща към концепцията за „отделен случай“. Но тя налага по-строги изисквания. Съгласно нея съответният федерален орган, при изпълнение на възложените му по закон задачи, може да прави разширено използване на видовете данни, съхранявани в антитерористичната база данни, доколкото това е необходимо – в рамките на провеждането на конкретен проект, свързан със случай, насочен към предотвратяване на определени квалифицирани видове международни терористични престъпления – за изясняване на допълнителни обстоятелства по отделния случай, при условие че фактите оправдават предположението, че такова престъпление ще бъде извършено. В няколко отношения това е по-тясно от § 25a(1), първо предложение, от Закона за Хесен и § 49(1), първо предложение, от Закона за Хамбург. Особено значимо е, че разширеното използване на антитерористичната база данни трябва да бъде необходимо за „изясняване на допълнителни обстоятелства по отделния случай“. Съгласно тълкуване на § 6a(3) от Закона за антитерористичната база данни в съответствие с Конституцията, това се разбира като означаващо, че по-нататъшното използване на базата данни е допустимо само ако органът може поне да определи вида на идентифицируемото и предвидимо събитие, което може да настъпи, или ако органът разпознае, че индивидуалното поведение на дадено лице установява конкретната вероятност то да извърши терористични престъпления в обозримо бъдеще. Разширеното използване изисква следователно опасност, която е идентифицируема, както е изложено по-горе, чието по-нататъшно разследване трябва да изисква такова използване по достатъчно ясен начин (BVerfGE 156, 11 <61 параграф 130>). Тези ограничителни предпоставки липсват в § 25a от Закона за Хесен и § 49 от Закона за Хамбург.

168

в) Що се отнася до правната ситуация в Хамбург, не може да се твърди, че правомощията по § 49(1), първо предложение, от Закона за Хамбург са подчинени на необходимите ограничения чрез други разпоредби на закона. Вярно е, че § 11(1), т. 6 от Закона за Хамбург обвързва обработката на лични данни – която включва интерпретацията на данни съгласно § 49 от Закона за Хамбург (срв. § 2(8) от Закона за Хамбург) – с определени условия, когато се извършва с цел предотвратяване на престъпления: първо, че фактически индикации оправдават предположението, че съответното лице ще извърши престъпления в бъдеще, и второ, че обработката на данни е необходима като превантивна мярка за предотвратяване на значителни престъпления. От систематична гледна точка това би могло потенциално да се разбира като установяване на постоянно приложимо минимално изискване за обработката на лични данни, извършвана с цел предотвратяване на престъпления. Въпреки това законодателят в Хамбург разглежда § 49 от Закона за Хамбург като специална разпоредба, която е предназначена да бъде изключена от общоприложимото изискване, предвидено в § 11(1), т. 6 от Закона за Хамбург. Това становище, което беше повторено и на устното заседание, представлява фундаментално законодателно решение и следва да бъде уважено като такова. Всяко разбиране, което се отклонява от него, би било несъвместимо с това решение.

169

г) Освен това изискването анализът/интерпретацията на данни да бъде ограничен до случаи, включващи поне идентифицируема опасност, което е задължително съгласно конституционното право с оглед на специфичния дизайн на оспорените правомощия, не се удовлетворява само чрез разрешаване анализът/интерпретацията на данни да се извършва в „обосновани“ отделни случаи. Дори ако правомощията бъдат по-тясно дефинирани в някакво бъдещо законодателство и по-нисък праг за намеса би бил достатъчен, не е ясно дали критерият за „обоснован“ отделен случай би бил способен да ограничи обхвата на правомощията. Не се вижда също така този критерий да поражда каквито и да било допълнителни съществени изисквания. На устното заседание Министерството на вътрешните работи и спорта на Хесен заяви, че за да бъде оправдан отделен случай, той трябва да бъде подкрепен от достатъчно конкретни факти от двоен характер (вж. параграф 159 по-горе). Но това не надхвърля изискванията, вече изведени от принципа за преценка „случай по случай“ в хесенската полицейска практика, и освен това няма законова основа, тъй като термините „обоснован“ и „отделен случай“ не предоставят законодателна подкрепа за това тълкуване. Както стана ясно и на устното заседание, този аспект не изисква да бъде дадено писмено обяснение за съответната мярка (вж. параграф 109 по-горе относно необходимостта от такова), нито поражда други процесуални изисквания. Като цяло не се вижда критерият за „обоснован“ отделен случай да служи за достатъчно ясно ограничаване на правомощията.

170

д) Освен това § 25a(1), първо предложение, от Закона за Хесен и § 49(1), първо предложение, от Закона за Хамбург и двата не установяват достатъчен праг, тъй като каталогът от престъпления в § 100a(2) от Наказателно-процесуалния кодекс включва и подготвителни действия под формата на потенциални заплахи за определени правни интереси. Предвид сериозността на намесата, изместването на прага за упражняване на съответните правомощия към чисто превантивен етап, преди каквито и да е правни интереси да са били конкретно застрашени или нарушени, е несъвместимо с Конституцията, ако това означава, че такива правомощия биха могли да се упражняват на този етап въз основа на относително неясни индикации за възможни увреждания на правни интереси (срв. BVerfGE 141, 220 <273 параграф 113> с допълнителни препратки). Обвързването на прага на намеса с опасността от извършване на престъпления следователно не е непременно в съответствие с конституционните изисквания, ако поради включването на подготвителни действия престъпленията вече са наказуеми, преди да е възникнала каквато и да е конкретна опасност за съответния правен интерес и преди да са настъпили нарушения. Вярно е, че извършването на подготвително действие само по себе си може да представлява идентифицируема или конкретна опасност за защитавания правен интерес. Това обаче не е сигурно; само по себе си абстрактният риск, че ще бъде извършено подготвително действие, не представлява непременно такава опасност за правен интерес. А именно е необходима опасност за защитаван правен интерес. Вярно е, че законодателят не е възпрепятстван от конституционното право да обвърже предпоставките за намеса с опасността от извършване на подготвително действие. Но тогава законодателят трябва да гарантира, че във всеки отделен случай действително съществува изискуемата конкретна или идентифицируема опасност за правния интерес, застрашаван от съответното престъпление. Следователно, ако законодателят обвърже прага за упражняване на съответните правомощия с извършването на такова престъпление, той трябва също така да настоява, че вече е възникнала идентифицируема или конкретна опасност за правния интерес, защитаван от съответното престъпление (срв. Решение на Федералния конституционен съд, Първи сенат, от 28 септември 2022 г. – 1 BvR 2354/13 –, параграф 134; Определение на Първи сенат от 9 декември 2022 г. – 1 BvR 1345/21 –, параграф 92). Това тук липсва.

171

Съгласно легалните дефиниции в § 1(4) от Закона за Хесен и § 1(1), второ изречение, т. 1 от Закона за Хамбург, предотвратяването на престъпления по смисъла на § 25a(1), първо предложение, от Закона за Хесен и § 49(1), първо предложение, от Закона за Хамбург обхваща не само възпирането на престъпления, но и превантивни мерки за наказателното преследване на бъдещи престъпления. Целта е да се даде възможност на полицията да използва автоматизиран анализ на данни за обработка на съхраняваните от нея данни, за да получи информация за бъдеща разузнавателна работа и разследвания ([…]). Не е видно да се изисква конкретна опасност или идентифицируема опасност. И тук липсват конкретни ограничения относно основанията за намеса (срв. също BVerfGE 141, 220 <336 параграф 313>).

172

Аргументът на правителството на Хамбург, че § 49(1) от Закона за Хамбург няма нищо общо с превантивни мерки за наказателното преследване на бъдещи престъпления, тъй като приложимостта му е ограничена до „обосновани отделни случаи“, не може да бъде приет предвид ясната дефиниция в § 1(1), второ изречение, т. 1 от Закона за Хамбург. Напротив, превантивни мерки, които служат на цели на наказателното правосъдие, трябва да бъдат изрично изключени.

Г.

173

В крайна сметка § 25a(1), първо предложение, от Закона за Хесен и § 49(1), първо предложение, от Закона за Хамбург са противоконституционни. Те нарушават общото право на личност (чл. 2(1) във връзка с чл. 1(1) от Основния закон) в проявлението му като право на информационно самоопределение, тъй като не съдържат прагове, съответстващи на тежестта на намесата, произтичаща от разрешените мерки за анализ/интерпретация на данни. […]

II.

174

Констатацията, че една законова разпоредба е противоконституционна, по принцип води до обявяването ѝ за нищожна. Въпреки това, съгласно § 31(2), второ и трето изречение от Закона за Федералния конституционен съд, Съдът може да се ограничи до това да обяви, че противоконституционната разпоредба е просто несъвместима с Конституцията. В такъв случай той само възразява срещу противоконституционната разпоредба, без да я обявява за нищожна. Съдът може да съчетае декларацията за несъвместимост с временно разпореждане за продължаване на прилагането на противоконституционната разпоредба. Това може да бъде разгледано в случаи, когато незабавната невалидност на спорната разпоредба би елиминирала законовата основа за защита на изключително значими обществени интереси и ако балансирането на тези интереси със засегнатите основни права изисква намесата да бъде толерирана за преходен период. По време на преходния период Федералният конституционен съд може да издаде временни разпоредби за ограничаване на правомощията на органите, в съответствие с необходимото с оглед на баланса, докато не се установи положение на конституционна съвместимост (BVerfGE 141, 220 <351 параграф 355> с допълнителни препратки; установена съдебна практика).

175

В съответствие с горното, § 25a(1), първо предложение, от Закона за Хесен е обявен само за несъвместим с Конституцията. Декларацията, че разпоредбата е несъвместима с Конституцията, е съчетана с разпореждане тя все пак да остане в сила временно, докато законодателят приеме нови разпоредби или най-късно до 30 септември 2023 г. След тази дата разпоредбата вече не може да се прилага. Като се имат предвид значението, което законодателят може да отдаде на разглежданите правомощия за упражняването на държавни функции, значението на правомощията за превантивната работа на полицията на Хесен за предотвратяване на престъпления и фактът, че полицията на Хесен – въпреки редовното използване на тези правомощия – досега не е използвала по-широките им възможности, като по този начин е минимизирала въздействието върху основните права, временното приложение на разпоредбата е за предпочитане пред обявяването ѝ за нищожна.

176

Въпреки това, при разпореждането за продължаване на приложимостта на разпоредбата, е необходимо да се наложат определени ограничения за защита на засегнатите основни права. Те обаче не предопределят новите разпоредби, които законодателят следва да приеме. Въз основа на концепцията, използвана от полицията в Хесен, правомощията по § 25a(1), първо предложение, от Закона за Хесен могат да се използват само при условие, че достатъчно конкретни факти пораждат подозрение (срв. BVerfGE 154, 152 <268 параграф 219>; 156, 11 <56 параграф 120>), че е извършено особено тежко престъпление по смисъла на § 100b(2) от Наказателно-процесуалния кодекс и че се очаква, предвид конкретните обстоятелства на подозрението в отделния случай, да бъдат извършени подобни престъпления, които ще застрашат живота и телесната неприкосновеност на лица или съществуването или сигурността на Федерацията или на провинция. Освен това наличието на тези изисквания и конкретната пригодност на използваните по § 25a(1), първо предложение, от Закона за Хесен данни за предотвратяване на очакваното престъпление трябва да бъдат потвърдени в писмено обяснение във всеки отделен случай; също така трябва да се гарантира, че не се използва информация, получена от наблюдение на частни жилища, дистанционни проверки, подслушване на телекомуникации, извличане на трафични данни, продължително наблюдение, използване на внедрени агенти или тайни информатори или от подобно сериозни намеси в правото на информационно самоопределение.

177

От друга страна, § 49(1), първо предложение, от Закона за Хамбург е обявен за противоконституционен и нищожен, тъй като няма индикации, че временно разпореждане за продължаване на прилагането би било необходимо или оправдано. Няма доказателства, че полицията възнамерява да използва правомощията по § 49(1), първо предложение, от Закона за Хамбург в краткосрочен или средносрочен план за провеждане на превантивни мерки за ефективно предотвратяване на престъпления.

III.

178

[…]

Харбарт – Баер – Бритц

От – Крист – Радке

Хертел – Волф

Европейски идентификатор на съдебна практика (ECLI):

ECLI:DE:BVerfG:2023:rs20230216.1bvr154719

Препоръчителен цитат:

BVerfG, Решение на Първи сенат от 16 февруари 2023 г. – 1 BvR 1547/19 –, параграфи 1–178,

https://www.bverfg.de/e/rs20230216_1bvr154719en

Превод и редакция от немски език адв. д-р Сибила Игнатова

Споделяне

Tags: Адвтоматичен анализ на данни, Гармания, Конституционно право, лични данни, Федерален коституционен съд на Германия

Решение от 16 февруари 2023 г. на Фдералния конституционен съд на Германия

Решение от 16 февруари 2023 г. на Фдералния конституционен съд на Германия

Прессъобщение – № 18/2023 от 16 февруари 2023 г.

Вашият коментар Отказ

Категории

Архив