Защо не могат да бъдат създавани доброволни отряди към МВР
За излишното политическо напрежение и противоконституционните закони относно осигуряването на обществения ред чрез доброволни отряди към МВР
На 10.06.2020 г. след бурни обсъждания българският парламент отхвърли законодателното предложение на народния представител Искрен Веселинов и група народни представители за привличане на доброволци за оказване на съдействие при осъществяване на дейността на полицейските органи и органите за пожарна безопасност и защита на населението. Предложението беше внесено на 15.01.2020 г. преди второ четене на Закона за изменение и допълнение на Закона за министерство на вътрешните работи (ЗИД на ЗМВР) 1. То предвиждаше създаването на нови разпоредби в ЗМВР, с които да бъдат уредени: изискванията към доброволците, регистрирането на доброволните формирования, както и това, че министърът на вътрешните работи с наредба определя и реда за вписване и водене на регистрите на доброволците и доброволните формирования; условията и реда за достъп до данните в регистрите, реда за организация на дейността на доброволците и доброволните формирования; формата на обученията на доброволци и периодичността им; условията и реда за осъществяване на контрола по отношение на дейността на доброволците и доброволните формирования; формата и съдържанието на идентификационната карта на доброволеца. При обсъждането на тези законодателни предложения по време на второто четене на ЗИД на ЗМВР парламентарните групи на БСП и на ДПС се противопоставиха на приемането им, а след приключването на обявената почивка депутатите от ГЕРБ също гласуваха против тях. По време на брифинг в Народното събрание депутатът Искрен Веселинов заяви, че ГЕРБ имат време да се поправят и да приемат наново предложението за доброволните отряди.
В подкрепа на отхвърлянето на предложението за създаване на доброволни отряди към МВР следва да се припомни, че през 2018 г. Конституционният съд на Република България беше образувал две конституционни дела във връзка с приети през 2018 г. промени в Закона за частната охранителна дейност (ЗЧОД), предвиждащи прехвърляне на държавни функции върху правни субекти извън системата на държавните органи, т.е. идея подобна на тази за създаването на доброволни отряди към МВР. На 12.03.2018 г. Конституционният съд на Република България образува конституционно дело № 5/2018 г. по искане на Главния прокурор за установяване на противоконституционност на чл. 5, ал. 1, т. 6, чл. 27, чл. 28 и чл. 29 от ЗЧОД (обн. ДВ. бр. 10 от 30.01.2018 г., посл. изм. ДВ, бр. 27 от 2018 г.) поради несъответствие с чл. 4, ал. 1 и чл. 105, ал. 2 от Конституцията. На 12.03.2018 г. беше образувано и конституционно дело № 6 от 2018 г. по искане на Президента за установяване на противоконституционност на чл. 5, ал. 1, т. 6, чл. 27, чл. 28, чл. 29 и § 1, т. 2 относно думите „отделното населено място, обособено като самостоятелна урбанизирана територия – при охрана на урбанизирани територии“, както и свързания с тях § 1, т. 5 от ЗЧОД поради противоречие с чл. 4, ал. 1, чл. 7, чл. 8, чл. 105, ал. 2 и чл. 143, ал. 3 от Конституцията. С определение от 3.07.2018 г. Конституционният съд допусна двете искания до разглеждане по същество и беше констатирано, че има връзка между предмета на двете дела и те бяха обединени в конституционно дело № 5 от 2018 г. По-късно с определение от 8.11.2018 г. Конституционният съд отклони исканията и прекрати делото, защото парламентът прие промени в ЗЧОД, с които бяха отменени оспорените в този нормативен акт разпоредби, а това доведе до липса на предмет, както и на правен интерес от разглеждането на искането по същество.
Интересно е да бъдат припомнени някои от основните аргументи за противоконституционност на ЗЧОД, които също така биха могли да бъдат отнесени и към идеята за създаване на доброволни отряди към МВР:
На първо място, няма конституционно установена причина да бъдат предоставяно основното правомощие на Министерския съвет по осигуряване на обществения ред на частноправен субект. Подобно законодателно решение противоречи на принципа на правовата държава (чл. 4, ал. 1 от Конституцията), съгласно който висшите държавни органи имат конституционно установени и ясно разграничени компетенции.
На второ място, съгласно принципа за разделение на властите (чл. 8 от Конституцията) – Министерският съвет е една от трите основни власти, той е самостоятелен конституционен орган с предвидени от Конституцията правомощия. Като носител на изпълнителната власт той функционира в съответствие с принципа за разделение на властите. Затова Конституцията му осигурява самостоятелност, която естествено не е абсолютна, защото в крайна сметка решаваща е парламентарната основа, на която се създава и съществува Министерският съвет. Характерно за Министерския съвет е, че съгласно чл. 105, ал. 2 от Конституцията, той осигурява „обществения ред и националната сигурност и осъществява общото ръководство на държавната администрация и на въоръжените сили“. Прогласеният в чл. 8 от Конституцията принцип за разделение на властите изключва възможността изпълнителната власт директно, чрез други субекти или чрез упълномощаване по реда на закон да упражнява правомощията по осигуряване на обществения ред и националната сигурност.
Допълнителни аргументи срещу идеята за създаване на доброволни отряди към МВР могат да бъдат изведени и от практиката на българския Конституционен съд. Затова накратко може да се спомене, че Конституционният ни съд вече се е произнасял за прехвърлянето на държавни функции на правни субекти, които не са държавни органи с Решение № 5 от 1994 г., Решение № 5 от 2005 г. и Решение № 8 от 2005 г.
В Решение № 5 от 1994 г. Конституционният съд на Република България изрично приема, че „в някои особено важни сфери на управлението възможността на Министерския съвет да създава административни органи търпи ограничения поради естеството на съответната административна дейност. Така например, Министерският съвет не може да създава самостоятелни административни структури с функции по опазването на обществения ред, националната сигурност и изпълнението на бюджета, които да са извън съответните министерства. Важността на административната дейност в такива области налага тя да се извършва изцяло в рамките на органи, предвидени от Конституцията или създадени от Народното събрание. Доколкото не е овластен за това, Министерският съвет не може да делегира на други органи такива свои правомощия, които са му възложени пряко от Конституцията“.
Следва да се обърне внимание и на това, че в Решение № 5 от 2005 г. Конституционният съд на Република България постановява, че възможността за прехвърлянето на държавни функции на правни субекти, които не са държавни органи, не е в противоречие с Конституцията на Република България, както и че „възлагането на държавни функции на недържавни образувания е съвременна тенденция, чрез която модерната национална държава ограничава прекомерната етатизация и свръхрегулирането на социалния живот“. Но по нататък в същото Решение Конституционният ни съд изрично посочва, че „в зависимост от отношението им към държавния суверенитет функциите на държавата могат да се обособят в две групи. Първата от тях обхваща правомощията на държавните органи да гарантират сигурността на всички правни субекти на територията на страната. Именно тези функции съставляват ядрото на държавния суверенитет и чрез тях се реализира и поддържа легитимният монопол върху насилието в националната държава. По своята природа те съставляват изключителен домен на държавата, а възможността за прехвърлянето им извън системата на държавните органи води до разпад на държавността. Преди всичко това са правомощия, свързани с опазване на обществения ред, основните права, живота и собствеността на гражданите, гарантиране на сигурността и правния мир, външната и вътрешната политика на републиката, регулирането на съществени и устойчиви обществени отношения чрез създаване на закони, правораздаване, налагане на данъци, чрез които се осигурява функциониране на държавния апарат, управление на публичната държавна собственост и др. Основният закон на Република България урежда тези функции по отношение на изпълнителната власт чрез правомощията на Министерския съвет в чл. 105 и 106 от Конституцията“.
В Решение № 8 от 2005 г. Конституционният ни съд приема, че „Борбата с престъпността е въпрос на общодържавен приоритет във всяка цивилизована страна. …..Конституцията издига във върховен принцип правата на личността, нейното достойнство и сигурност. Без съмнение сигурността на гражданите е пряко свързана и с ефективната борба с престъпността“. Именно затова в чл. 105, ал. 2 от Конституцията е предвидено, че Министерският съвет като орган на изпълнителната власт „осигурява обществения ред и националната сигурност….. “. В Решение № 8 от 2005 г. Конституционният съд посочва, че „съобразно принципа за разделение на властите трите власти трябва да си сътрудничат. Законодателят е длъжен да осигурява механизми за балансиране взаимоотношенията между властите, а не да допуска изпълнителната власт да прехвърля част от своите конституционни правомощия на частни субекти и то по отношение на осигуряване на обществения ред в държавата“.
Прегледът на тези решения на Конституционния съд на Република България показва, че прехвърлянето на правомощието на Министерския съвет по осигуряване на обществения ред на частноправни субекти е в противоречие с Конституцията. Затова можеше да се очаква, дори и да бъдат приети текстовете за създаване на доброволни отряди в ЗМВР от Народното събрание, президентът да наложи вето съгласно чл. 101, ал. 1 от българската Конституция. Възможно е също така да бъде сезиран Конституционният съд с искане за обявяване за противоконституционни текстовете за доброволните отряди в ЗМВР, като противоречащи на чл. 4, ал. 1, чл. 8 и чл. 105 от Конституцията.
В заключение е препоръчително в бъдеще вносителите на законопроекти предварително да правят анализ, дали е налице противоречие на предложенията с Конституцията на Република България и практиката на българския Конституционен съд. По този начин ще бъдат избегнати: излишното напрежение в парламента при обсъждането на спорни законодателни предложения, възможността да бъде наложено вето от президента и на последно място ще се предотврати натоварването на българския Конституционен съд с разглеждане на искания за обявяване за противоконституционни на закони или решения на парламента, които очевидно противоречат на българската Конституция.
д-р Сибила Игнатова, адвокат
- Виж текста на внесения ЗИД на ЗМВР с входящ номер 902-01-48 от 18.09.2019 г., предложението на народния представител Искрен Веселинов за създаване на доброволни отряди към МВР с входящ номер 054-04-3 от 15.01.2020 г., други предложения и докладите на Комисията по вътрешна сигурност и обществен ред на Народното събрание: https://www.parliament.bg/bg/bills/ID/157159