Становище на Венецианската комисия относно референдума за присъединяване на Крим към Руската федерация
СТАНОВИЩЕ1
на Европейската комисия за демокрация чрез право (Венецианска комисия)
„Съвместимо ли е с конституционните принципи приетото от Върховния съвет на Автономна република Крим в Украйна решение за провеждане на референдум за присъединяване към територия на Руската федерация или възстановяването на Конституцията на Крим от 1992 г. „
прието по време на 98-та пленарна сесия на Венецианската комисия (Венеция, 21-22 март 2014 г.)
въз основа на коментари от
Г-н Peter PACZOLAY (почетен президент, Унгария)
г-жа Hanna SUCHOCKA (член, Полша)
Г-н Evgeni TANCHEV (член, България)
г-н Kaarlo TUORI (член, Финландия)
Въведение
1. С писмо от 7 март 2014 г. генералният секретар на Съвета на Европа, г-н Jagland, е поискал от Венецианската комисия да предостави становище „Съвместимо ли е с конституционните принципи приетото от Върховния съвет2 на Автономна република Крим в Украйна решение за организиране на референдум за присъединяване към територия на Руската федерация или възстановяването на Конституцията на Крим от 1992 г.“
2. Г-н Paczolay, г-жа Suchocka, г-н Tanchev и г-н Tuori бяха определени за докладчици по настоящото становище.
3. Настоящото становище е прието от Венецианската комисия по време на проведената 98-та пленарна сесия във Венеция на 21 март 2014 г.
4. На 6 март 2014 г. Върховната рада (съвет) на Автономна република Крим прие Решение „За общокримски референдум“. Според Решението на избирателите се предоставя право да гласуват за две възможности:
1) Подкрепяте ли присъединяването на Крим към територията на Русия като субект на Руската федерация?
2) Подкрепяте ли възстановяването на Конституцията на Република Крим от 1992 г. и статута на Крим като част от Украйна?
Член 3 от Решението предвижда, че една от двете възможностите, която е подкрепена с мнозинството от гласовете, се счита за пряк израз на волята на населението на Крим.
5. В бюлетината за референдума двата въпроса фигурират като алтернативи, т.е. от избирателите не се иска да отговорят с да или не на всеки въпрос, но те могат да гласуват за първата или втората алтернатива.
6. Решението на Върховната рада е прието въз основа на чл. 18.1.7 и чл. 26.2.3 от Конституцията на Автономна република Крим.
Член 18.1.7 предвижда, че сред правомощията на Автономна република Крим е „свикване и провеждане на републикански (местни) референдуми по въпроси, попадащи в компетенцията на Автономна република Крим“.
От своя страна, съгласно чл. 26.2.3 „приемането на решение при провеждане на републикански (местен) референдум“ принадлежи към правомощията на Върховната рада. Тези разпоредби се основават на чл. 138.2 от Конституцията на Украйна, според който „организирането и провеждането на местни референдуми е от компетентността на Автономна република Крим“.
7. За да бъде референдумът конституционен и законен, се изисква, поставените пред избирателите въпроси, да могат да бъдат предмет на местен референдум съгласно конституциите на Украйна и Автономна република Крим. Конституцията на Украйна се ползва с върховенство пред Конституцията на Крим като автономна република. Украйна е унитарна държава (чл. 2.2 от Конституцията на Украйна). Според чл. 132 от Конституцията на Украйна „териториалното устройство на Украйна се основава на принципите на единство и неделимост на държавната територия, комбинацията от централизация и децентрализация при упражняване на държавната власт и балансирано социално-икономическо развитие. на региони (…)”. Съгласно чл. 134 от Конституцията на Украйна „Автономна република Крим е неделима съставна част от Украйна и решава въпросите, отнесени към нейната компетентност в рамките на правомощията, определени от Конституцията на Украйна“. Следователно Автономна република Крим се ползва с автономия само до степента, до която правомощията й са предоставени от Конституцията на Украйна.
8. Съответно чл. 135 от Конституцията на Украйна постановява, че „регулиращите правни актове на Върховната рада на Автономна република Крим и решенията на Съвета на министрите на Автономна република Крим не трябва да противоречат на Конституцията и законите на Украйна и се приемат в съответствие с Конституция на Украйна, закони на Украйна, актове на президента на Украйна и кабинета на министрите на Украйна“. Съответна разпоредба е включена в чл. 28 от Конституцията на Автономна република Крим: „Регулиращите правни актове на Върховната рада на Автономна република Крим и Министерския съвет на Автономна република Крим по всички въпроси, свързани с правомощията на Автономна република Крим, трябва да са в съответствие с Конституцията на Украйна и украинските закони.“ Следователно акт на орган на Автономна република Крим, който противоречи на Конституцията на Украйна, също противоречи и на Конституцията на Крим.
II. Алтернатива 1: Присъединяване към Русия
9. Първата алтернатива, която е предложена за гласуване на избирателите е Крим да се присъедини към Руската федерация, т.е. това би означавало отделяне от Украйна. Въпросът е дали Конституцията на Украйна позволява референдуми за отделяне.
10. Вярно е, че Конституцията на Украйна, по-специално чл. 69, признава референдумите като израз на волята на народа. Това обаче не означава, че всеки референдум автоматично е конституционен. Напротив, има множество разпоредби от украинската Конституция, които много ясно показват, че отделянето на част от територията на страната не може да бъде обект на местен референдум.
11. Конституцията на Украйна много ясно посочва, че суверенитетът и териториалната цялост на страната са основни принципи на украинския конституционен ред. Според чл. 1 от украинската Конституция Украйна е суверенна държава. Член 2 от Конституцията гласи, както следва: „Суверенитетът на Украйна се простира върху цялата й територия. Украйна е унитарна държава. Територията на Украйна в рамките на сегашната й граница е неделима и неприкосновена.“ Още в своето изследване на тема „Самоопределение и отделяне в конституционното право“ (CDL-INF(2000)002-e) Венецианската комисия отбеляза, че „Утвърждаването на неделимостта на държавата очевидно предполага забрана на отделяне…“
12. Според чл. 2 от украинската Конституция неделимостта на територията на
Украйна е една от най-високите ценности на тази Конституция и е индикация, че референдумът за отделяне не може да бъде конституционен в Украйна.
13. Глава X от Конституцията на Украйна, отнасяща се до Автономната република Крим не противоречи, а потвърждава това. Съгласно чл. 134 от Конституцията Автономна република Крим е „неделима съставна част на Украйна“. Що се отнася до референдумите, чл. 138.2 от Конституцията на Украйна изрично ограничава компетентността на Автономна република Крим до „организиране и провеждане на местни референдуми“. По принцип въпросите за промяна на територията на Украйна не могат да се решават чрез местен референдум. Член 73 от Конституцията на Украйна изрично предвижда: „Въпросите за промяна на територията на Украйна се решават изключително чрез всеукраински референдум“.
14. Тъй като чл. 134 от Конституцията на Украйна определя Крим като неделима съставна част от Украйна, отделянето на Крим ще изисква изменение на Конституция на Украйна. Подобна конституционна поправка обаче е забранена от чл. 157.1 от Конституцията на Украйна, който предвижда: „Конституцията на Украйна няма да бъде изменяна, ако измененията предвиждат премахване или ограничаване на правата и свободите на човека и гражданите, или ако те са насочени към ликвидиране на независимостта или нарушаване на териториалната неделимост на Украйна“.
15. Следователно е ясно, че украинската Конституция забранява всеки местен референдум, който би променил територията на Украйна и че решението за свикване на местен референдум в Крим не е сред правомощията, предоставени на властите на Автономна република Крим по силата на чл. 138 от Конституцията на Украйна. Това се потвърждава от решението на Конституционния съд на Украйна от 14 март 2014 г., с което се признава решението за противоконституционно. Тъй като чл. 28 от Конституцията на автономната република ограничава правомощията на Върховния съвет на автономната република до въпроси от компетентността на автономната република съгласно украинската Конституция, решението също така нарушава Конституцията на автономната република.
16. Разпоредбите на Конституцията на Украйна, отнасящи се до това становище, са част от първоначалния текст на Конституцията, приета през 1996 г., и никога не са били изменяни. Следователно въпросът дали конституционните изменения, приети през 2004 г., са част от Конституцията или не, не е релевантен за това становище.
17. Ако Конституцията на Украйна не позволява референдум за отделяне, това по никакъв начин не противоречи на европейските конституционни стандарти. По-скоро е типично за конституциите на държавите-членки на Съвета на Европа да не позволяват отделяне. В своя Доклад относно „Общата правна референтна рамка за улесняване разрешаването на етнополитически конфликти в Европа“ CDL-INF(2000)016-e Венецианската комисия отбеляза: „Принципът на териториалната цялост изисква много широко признание – било то изрично или мълчаливо – в конституционното право. От друга страна, конституционното право също толкова изчерпателно изключва отделянето или прекрояването на границите. Това не би трябвало да е изненада, тъй като този отрасъл на правото е самата основа на държавата, която може да бъде лишена от една от съставните си части, ако се предвидят такива възможности.“
18. Това не означава, че понятието за самоопределение би било чуждо на европейското конституционно право. Въпреки това, в своя Доклад за „Самоопределение и отделяне в конституционното право“, цитиран по-горе, Венецианската комисия приема, че самоопределението се разбира преди всичко като вътрешно самоопределение в рамките на съществуващите граници, а не като външно самоопределение чрез отделяне.
19. Следователно решението на украинската учредителна власт да не предостави право на отделяне не може да бъде критикувано въз основа на европейските конституционни стандарти.
III. Алтернатива 2 – Възстановяване на Конституцията от 1992 г.
20. Според втората алтернатива, предвидена за гласуване на референдума, с възстановяването на Конституцията на Автономната република от 1992 г., Крим ще остане част от Украйна. Следователно конституционните възражения срещу първата алтернатива не са приложими. Консултативен референдум за увеличаване на автономията на Крим би бил възможен като местен референдум в рамките на Крим. Но тъй като тази втора алтернатива не е предоставена като отделен въпрос, а само като алтернатива на отделянето, тя не може да се счита за валидна сама по себе си.
Във всеки случай такъв референдум не може да се счита за обвързващ. Съгласно чл. 135 от Конституцията на Украйна, Конституцията на Автономната република трябва да бъде одобрена от Върховната рада. Той може да се разглежда само като консултативен местен референдум въз основа на чл. 48.2 от Конституцията на Автономна република Крим, който гласи следното: „Върховната рада на Автономната република Крим може с решение на съвещателен републикански (местен) референдум, да внася предложения за промени относно ограничаването на статута и правомощията на Автономна република Крим, Върховната рада на Автономна република Крим и Съвета на Министрите на Автономна република Крим, определени от Конституцията на Украйна и украинските закони.“ След това трябва да се установи съвместимостта на Конституцията от 1992 г. с Конституцията на Украйна, която е приета през 1996 г.
IV. Съвместимост на референдума с европейските конституционни принципи
21. Докато първото изискване за валидност на референдума е той да не противоречи на разпоредбите на Конституцията на Украйна, това в никакъв случай не е достатъчно. Също така е необходимо референдумът да отговаря на основните демократични стандарти за провеждане на референдуми, като тези, които са установени от Кодекса за добри практики за референдумите на Венецианската комисия (CDL-AD(2007)008rev). В становището си относно съвместимостта на съществуващото законодателството в Черна гора относно организирането на референдуми с приложими международни стандарти (CDL-AD(2005)041), Венецианската комисия отбеляза (в т. 11):
„11. Всеки референдум трябва да бъде организиран в пълно съответствие с международно признатите стандарти. Разглеждането на тези стандарти трябва да започне с преглед на европейските стандарти. … “
12. Международно признатите основни принципи на избирателното право, така както е посочено например в чл. 3 от Първи протокол към ЕКПЧ и чл. 25 от Международния пакт за граждански и политически права, трябва да се спазват, включително всеобщото, равното, свободното и тайното избирателно право. За да може референдумът да даде пълно действие на тези принципи, той трябва да бъде проведен в съответствие със законодателството и административните правила, които гарантират следните принципи:
– органите трябва да предоставят обективна информация;
– обществените медии трябва да бъдат неутрални, по-специално в отразяването на новините;
– властите не трябва да влияят на резултата от гласуването чрез прекомерна, едностранчива кампания;
– използването на публични средства от властите за агитационни цели трябва да бъде ограничено.
22. Редица обстоятелства поставят под въпрос дали референдумът от 16 март 2014 г. би могъл да се проведе в съответствие с международните стандарти. Такива обстоятелства са:
• В момента Украйна няма закон, регулиращ местните референдуми. Следователно не е ясно по кои законови правила ще се проведе референдумът.
• Въпреки че Венецианската комисия не е направила изчерпателна оценка на настоящата ситуация в Крим, масовото публично присъствие на (пара)военни сили не е благоприятно за демократично вземане на решения.
• Бяха изразени опасения, включително от ОССЕ, по отношение на свободата на изразяване в Крим.
• Периодът от само 10 дни между решението за свикване на референдума и самия референдум е твърде кратък.
• На 11 март Върховната рада прие декларация за независимостта на Крим. Това поражда съмнения по отношение на правните последици от референдума и неутралността на властите.
23. Освен това въпросът за референдума не е формулиран неутрално. Той предоставя две алтернативи: независимост или възстановяване на Конституцията от 1992 г. Не е предвидена възможност директно да се изрази желанието за запазване на действащата Конституция. Освен това позоваването на Конституцията от 1992 г. е двусмислено. Този текст претърпява големи промени през септември 1992 г., което прави много по-ясно, че Автономната република е част от Украйна. Референдумът препраща ли към оригиналния текст, приет през май, или преработения текст, изменен през септември? Кодексът за добри практики при референдумите изисква (в I.3.1.c) „c. Въпросът, поставен за гласуване, трябва да е ясен; не трябва да е подвеждащ; не трябва да предлага отговор; избирателите трябва да бъдат информирани за последиците от референдума; избирателите трябва да могат да отговорят на въпросите, зададени само с „да“, „не“ или с „празна бюлетина”.“
24. Провеждане на референдум, който е противоконституционен е в противоречие с европейските стандарти. Кодексът за добри практики за референдуми предвижда в част III.1 относно върховенството на закона:
Провеждането на референдуми трябва да отговаря на правната система като цяло и особено на процедурните правила. По-специално, не могат да се провеждат референдуми, ако Конституцията или закон в съответствие с Конституцията не ги предвижда, например когато текстът, поставен за решаване на референдума, е въпрос от изключителната юрисдикция на парламента.
25. Също така трябва да се има предвид, че референдумът засяга въпрос от изключителна важност. В становището си относно Черна гора, цитирано по-горе, Венецианската комисия отбелязва ( т. 24), че „заложеният въпрос е може би най-важното решение, което една политическа общност може да вземе с демократични средства: нейната независимост. Следователно въпросът изисква възможно най-широк ангажимент на гражданите към решаването на въпроса.” Венецианската комисия препоръча сериозни преговори между всички заинтересовани страни, за да се гарантира легитимността и достоверността на референдума и такива преговори впоследствие се състояха.
26. По отношение на референдума от 16 март 2014 г. Венецианската комисия може само да отбележи, че преди насрочването на референдума не са се провели преговори, насочени към постигане на консенсусно решение. Поради мултиетническия състав на населението на Крим (руснаци, украинци, татари и други), такива преговори биха били особено важни.
V. Заключения
27. Конституцията на Украйна, подобно на други конституции на държавите-членки на Съвета на Европа, предвижда неделимостта на страната и не позволява провеждането на какъвто и да е местен референдум за отделяне от Украйна. Това произтича по-специално от членове 1, 2, 73 и 157 от Конституцията. Тези разпоредби във връзка с глава X от Конституцията показват, че тази забрана се отнася и за Автономна република Крим и Конституцията на Крим не позволява на Върховния съвет на Крим да насрочва такъв референдум. Съгласно украинската Конституция е допустим само консултативен референдум за увеличаване на автономията.
28. Освен това обстоятелствата в Крим не позволиха провеждането на референдум в съответствие с европейските демократични стандарти. Всеки референдум за статута на дадена територия трябваше да бъде предшестван от сериозни преговори между всички заинтересовани страни. Такива преговори не са се състояли.
Превод и редакция от английски език: д-р Сибила Игнатова, адвокат
- Текстът на Становище № 762/2014 на Венецианската комисията от 21.03.2014 г.- CDL-AD(2014)002-e Opinion on “whether the decision taken by the Supreme Council of the Autonomous Republic of Crimea in Ukraine to organize a referendum on becoming a constituent territory of the Russian Federation or restoring Crimea’s 1992 Constitution is compatible with constitutional principles” adopted by the Venice Commission at its 98th Plenary Session (Venice, 21-22 March 2014) може да бъде прочетено на английски език: https://www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL-AD(2014)002-e
- Следва да се отбележи, че в становището си Венецианската комисията използва за Върховната рада и наименованието Върховен съвет.