Глава III, § 2. Управление на поземлени имоти в горски територии: Право на ползване, наем и аренда, управление на горски автомобилни пътища

• Право на ползване на поземлени имоти в горски територии

Същност и особености на правото на ползване в горски територии /правна уредба чл. 69 – чл. 72 ЗГ/:

Съгласно чл. 56 от Закона за собствеността, правото на ползване включва правото да се използва вещта съгласно нейното предназначение и правото да се получават добиви от нея, без тя да се променя съществено, като ползувателят не може да отчуждава своето право. Съдържанието на вещното право на ползване, което се учредява в горски територии, се различава от определението в ЗС. Това се налага от спецификата на обекта на правно регулиране – гори и горски територии. Поземлените имоти в горски територии представляват сложна съвкупност от земя, дървета, друга горска растителност, биосфери с множество предназначения и сухоземни екосистеми с огромно биологично разнообразие.¹

Получаването на добиви от горските територии трудно може да се извърши по начин, който да не променя съществено деликатната съвкупност от специфични екосистеми. Поради това, дърводобивът, като вид ползване от горите, както и добивът на други продукти от горските територии, се регулират от специални правни норми, с които се въвеждат механизми, осигуряващи природосъобразно стопанисване на горите. Този термин понякога равнозначно е заместван с „екологосъобразно горско стопанство“ или с „постоянно обновяване на горските масиви“. Основната концепция, която се обобщава с тези термини, включва активно стопанисване на горите, съчетано с дърводобив, поради което не трябва да се бърка с подходи, които са изрично насочени към опазване на естествените процеси, например в дивата природа.²

• Особености и характеристики на административното производство:

Право на ползване по смисъла на специалния ЗГ в горски територии – държавна или общинска собственост, може да се учредява само върху имоти, които са частна държавна или частна общинска собственост. В Закона за горите липсва изрична разпоредба в този смисъл. Правната норма използва термините държавна и общинска собственост, без да уточнява вида на тази собственост. Аргументът за това становище се съдържа в разпоредбите, определящи предметния обхват на Закона за концесиите, съгласно които, със ЗК се уреждат условията и редът за възлагане на концесия за ползване на обекти – публична държавна или публична общинска собственост (чл. 1, ал.2 ЗК). В случаите, в които се учредява право на ползване върху имоти в горски територии – публична държавна или публична общинска собственост, ще е налице концесия за ползване (чл. 6, ал. 2, т. 3 ЗК).

Особеност на вещното право на ползване в горските територии представлява възможността то да бъде учредено само за извършване на конкретни дейности, като правната норма визира и сроковете, за които това право може да бъде учредено. Дейностите, за извършването на които се допуска учредяване на право на ползване в горски територии, са изчерпателно изброени в правната норма на чл. 69, ал. 1 ЗГ, като всяка конкретна дейност обвързва и самото право с конкретен срок: Правото на ползване, учредено за търсене и проучване на подземни богатства по реда на Закона за подземните богатства, е обвързано със срока на издаденото разрешение; правото на ползване за извършване на теренни проучвания и консервация на археологически ценности не може да бъде по-дълъг от три години (чл. 69, ал. 1, т. 1 и т. 3 ЗТ). 

Ограниченията за допустимост при учредяване на право на ползване в горски територии важат за всички видове собственост върху тях – държавна, общинска, на физически или юридически лица.

Учредяването на право на ползване върху поземлени имоти – частна държавна собственост, се извършва след провеждането на специално административно производство, което се образува с подаване на заявление от заинтересованите лица. Водещи органи в това производство са МС или изпълнителният директор на ИАГ съгласно компетентността, разпределена между тях от правната норма (чл. 69, ал. 2, т. 1 и т.2 ЗГ). Производството приключва с постановяването на индивидуален административен акт за учредяване право на ползване или отказ, който  може да се обжалва по реда на АПК.  В случаите, когато актът е издаден от МС, оспорването на този акт, съгласно правилата за родова подсъдност (чл. 132, ал. 2 АПК), се извършва пред ВАС.

Кметът на общината е компетентният орган, който след решение на общинския съвет издава акт за учредяване на право на ползване върху горски територии – частна общинска собственост и сключва договор със заявителя. За учредяване на право на ползване върху поземлени имоти в горски територии – частна общинска собственост, намира субсидиарно приложение ЗОбС.

За учредяване на право на ползване върху поземлени имоти в горски територии – собственост на физически и юридически лица, важат специалните ограничения за допустимост на учредяването, както и сроковете, за които се учредява правото. Това е така, защото горите и горските територии, като обект на правна регулация, предизвикват като последица пренасянето на тежестта на империума на държавата към начина на ползване на тези територии, за да се защитят обществените интереси, свързани с тяхното опазване, възпроизводство,  екологосъобразно ползване и устойчиво управление. Тази намеса от страна на публичното право е последица от „социалната функция на правото на собственост“, която изисква защитата на важни, нови и приоритетни ценности за обществото. Това се постига чрез специалния правен режим на горските територии като част от системата на единния административен процес в България.

По отношение на горските територии, собственост на физически и юридически лица, административноправният режим възприема подхода за изчерпателно въвеждане на ограниченията, предвидени в специалните норми относно обекта на собственост – поземлен имот в горски територии. Всички останали правоотношения са оставени на преценката на собствениците, като намира приложение общата правна уредба.

За учредяване на право на ползване върху поземлени имоти, собственост на физически или юридически лица, законодателят предвижда нотариалната форма като форма за действителност. Изключение от това правило представляват  единствено случаите, когато правото се учредява за извършване на теренни проучвания и консервация на археологически ценности (чл.71, ал. 6 ЗГ ).

Законодателят предвижда изключение от установената нотариална форма за действителност, но не регулира  формата на учредяване на правото на ползване в случаите на изключението, т.е. дали за учредяване на правото ще е необходима писмена форма за действителност, т.е. писмен договор, или е достатъчно устно споразумение. Налице е празнота в правото, която трябва да бъде запълнена с изрична правна норма.

Разпоредбата на чл. 70, ал. 1, т. 4 ЗГ не прави коректно разграничение между гражданскоправните отношения, които се развиват при учредяването на право на ползване в горски територии – собственост на физически и юридически лица, и административните правоотношения, които се развиват при учредяване на правото в горски територии – държавна и общинска собственост. Съгласно цитираната разпоредба, за учредяване право на ползване се подава заявление по образец до собственика – за горските територии, частна собственост.

Подаването на заявление по образец до собственика, в случаите, когато искането за учредяване на право на ползване  не се отнася до поземлен имот – държавна или общинска собственост, е лишено от логика.  Учредяването на право на ползване върху горски територии, собственост на физически или юридически лица, представлява правоотношение между равнопоставени гражданскоправни субекти – собственик и инвеститор, т.е. липсва административно правоотношение.

Гражданските правоотношения се регулират чрез метода на равнопоставеност между субектите, които изразяват свободно своята воля относно сключването на договора. Административните правоотношения се характеризират с властнически метод на правно регулиране, който създава отношение на неравнопоставеност между субектите, вследствие на което правен субект може едностранно да предизвика правни проследици за другиго въпреки волята му.

Основното производство, чрез което се учредява право на ползване в горски територии – собственост на физически и юридически лица, е нотариалното производство, тъй като законодателят предвижда нотариалната форма като форма за действителност (чл. 71, ал. 6 ЗГ). Нотариалното производство в тези случаи започва с писмена молба до нотариуса (арг. чл. 571 ГПК).

Считам, че правната норма разкрива сериозен недостатък, породен от това, че не провежда коректно разграничаване между административноправните и гражданскоправните отношения, които се развиват при учредяването на право на ползване в горски територии.

Анализът на правната норма разкрива още един проблем, който произтича от начина на формулирането й. Цитираната разпоредба на чл. 70, ал. 1, т. 4 гласи: „За учредяване право на ползване се подава заявление по образец до собственика – за горските територии, частна собственост“. Редакцията на правната норма е неточна поради това, че частната собственост може да бъде държавна, общинска или на физически и юридически лица. В представения труд подробно и неколкократно бе изразено становището, че в специалния правен режим на горските територии се извършва  некоректно приравняване на частната собственост само с тази, принадлежаща на физически и юридически лица. Това създава объркване и противоречи на Конституцията и останалото действащо законодателство, свързано със собствеността. В разглеждания случай, по тълкувателен ред стигаме до извода, че законодателят има предвид горски територии – собственост на физически и юридически лица.

Характеристики на фактическия състав: Правото на ползване върху горски територии – частна държавна или общинска собственост, се учредява след реализирането на сложен смесен фактически състав, включващ в себе си кумулативното и последователно проявление на следните юридически факти: Влязъл в сила административен акт, заплащане на цената на правото на ползване и сключване на договор за учредяване на право на ползване (чл. 71, ал. 4 от ЗГ) Договорът се сключва между изпълнителния директор на ИАГ, респ. кмета на общината и заявителя. Влезлият в сила административен акт представлява административноправният елемент от сложния фактически състав. В него се съдържа волеизявление на административния орган за учредяване на право на ползване.  Влезлият в сила индивидуален административен акт, представлява юридически факт, включен в хипотезата на правната норма, който поражда гражданскоправни последици – задължението за плащане на цената на правото на ползване и сключването на договор. Правото се учредява след сключването на договора, защото той представлява последният елемент от сложния фактически състав.

В правната уредба се създава непоследователност и противоречие,   защото чл. 71, ал. 3 ЗГ постановява, че ако цената не бъде заплатена в определения срок, правата на лицето, в чиято полза е учредено правото на ползване, се погасяват. Противоречието се създава от нелогичното въвеждане на прекратителното основание, защото ако не е платена цената, няма да има и договор, със сключването на който се учредява правото на ползване.  Т.е. неплащането на цената не може да прекрати учреденото право на ползване, защото то още не е учредено. Може единствено да обезсили волеизявлението на административния орган за учредяване на правото на ползване, съдържащо се в индивидуалния административен акт.

Вследствие на направения анализ се оформя  предложение за редактиране на текста на чл. 71, ал. 3 ЗГ, което има за цел да коригира създаденото противоречие. Редакцията на текста на чл. 71, ал. 3 може да бъде подобрена по следния начин:  „Правото на ползване върху горски територии – частна държавна или частна общинска собственост, се учредява със сключването на договор между заявителя и изпълнителния директор на ИАГ, съответно кмета на общината, въз основа на влязъл в сила акт за учредяване на правото, като цената, която е определена в акта, се заплаща преди сключването на договора. В случай на неплащане на цената в тримесечен срок от влизане в сила на акта за учредяване на правото на ползване, същият се обезсилва по право.“ 

• Правен анализ на безсрочното и безвъзмездно право на ползване в горски територии:

            Разпоредбата на чл. 69, ал. 1, т. 2 ЗГ създава възможност за безсрочно учредяване на право на ползване в горски територии в полза на държавни органи, извършващи дейности по контрол и опазване на околната среда, както и на училища, научни институти и други юридически лица, които провеждат обучение или научна дейност, свързана с горите.

В правната теория се изразява мнение, че безсрочното право на ползване в горските територии би могло да представлява пробив в разбирането за личния характер на това право.³  

Според мен това  мнение не може да бъде подкрепено, като аргументите за това са следните:

Специалната правна уредба не съдържа легална дефиниция, определяща съдържанието и спецификата на понятието „безсрочно право на ползване“, използвано за нуждите на ЗГ. Т.е. не е налице специална материалноправна норма, чрез която да се създаде изключение от личния характер на правото на ползване. Поради това, безсрочният характер на учреденото право на ползване съгласно чл. 69, ал. 1 т. 2 ЗГ, следва да се тълкува в контекста на останалото действащо законодателство и личния характер на това право. Съгласно чл. 59 от ЗС правото на ползване се погасява със смъртта на ползвателя, ако то не е учредено за по-кратък срок. Правото на ползване, учредено в полза на юридическо лице, се погасява с прекратяването му. Правото на ползване се погасява и с погиването на вещта, а също и ако не се упражнява в продължение на 5 години. Тези разпоредби следва да намерят приложение  при тълкуването и прилагането на разпоредбата на чл. 69, ал. 1, т. 2 от ЗГ.

Специалният режим в Закона за горите допуска безвъзмездно учредяване на право на ползване върху поземлени имоти в горски територии – държавна или общинска собственост, когато учредяването се извършва в полза на училища, научни институти и юридически лица, които провеждат обучение или извършват научна дейност, свързани с управлението, стопанисването, устройството и опазването на горите (чл. 71, ал. 2 ЗГ).  

Това законодателно решение може да бъде критикувано поради следните причини: Правната норма не съдържа критерии, чрез които да се очертаят изчерпателно необходимостта, която налага безвъзмездно учредяване на правото, както и хипотезите, условията и реда, при които се допуска тази възможност. Липсата на критерии води до нарушаване на основни, конституционно закрепени принципи. Равенството на всички граждани пред закона (чл. 6 КРБ)  е основен принцип на всяко демократично общество, който стои в основата на гражданското общество и правовата държава. Второто изречение на чл. 6, ал. 2 от КРБ прогласява една от формите на нарушение на равенството – допускането на привилегии. Конституцията задължава законодателя да създава еднакви правни условия за стопанска дейност за всички граждани и юридически лица (чл. 19, ал. 2).⁴

Специалната правна норма допуска безвъзмездното учредяване в интерес на един голям и в известна степен – трудно определяем кръг от лица. Безспорен факт е, че юридическите лица, които провеждат обучение или извършват научна дейност, свързани с управлението, стопанисването, устройството и опазването на горите, са много на брой, а част от тях извършват обучения със съмнителен научен ефект и образователна стойност. Поради това, необходимостта от въвеждане на конкретни и обосновани критерии към лицата, в полза на които се учредява безвъзмездно право на ползване, става още по-належаща.

            Учредяването на безсрочно и безвъзмездно право на ползване върху имоти в горски територии – частна държавна собственост, в предвидените от закона случаи – чл. 69, ал. 2, т. 1 ЗГ, се извършва от Министерски съвет. Специалният ЗГ въвежда изключение от общата правна регулация, предвидена в ЗДС, само в посока на това, че заявлението за учредяване на безвъзмездно право на ползване върху имоти в горски територии – частна държавна собственост, се подава до министъра на земеделието, храните и горите, а договорът се сключва от изпълнителния директор на ИАГ (чл. 70, ал. 1, вр. чл. 71, ал. 4 ЗГ).

Хипотезата на правната норма остава недовършена. Специалният закон не вменява изрично задължението на министъра на земеделието, храните и горите да подаде предложение до МС за учредяване на право на ползване.

Поради липса на конкретна законова разпоредба, липсва и срок, в който министърът да бъде задължен да изготви мотивирано предложение до МС. Това е сериозна празнота в правната норма.

Предложението е онзи подготвящ акт, който съдържа в себе си мнение относно материалноправния характер на въпроса и представлява процесуална предпоставка за развиване на производството. Изричен отказ да се подаде предложение или бездействието при подаването му, се приравняват по последици до отказ или мълчалив отказ от органа, водещ административното производство (чл. 58, ал. 2 АПК). Предложението е насочено пряко към материалноправната сфера на страните в производството, поради което липсата на срок създава празнота в специалната правна уредба, която създава предпоставки за увреждане на правата и интересите на гражданите и организациите.

Законът за горите не предвижда други изключения от общия ред за безвъзмездно учредяване на право на ползване, предвиден в ЗДС. Поради това, по арг. чл. 56, ал. 2 ЗДС, безвъзмездното учредяване на право на ползване върху горски територии – частна държавна собственост, трябва да се извърши при съобразяване на законодателството и правилата в областта на държавните помощи.

Ползвателите на имот в горски територии, чието право е учредено безвъзмездно, не могат да го използват за извършване на икономическа дейност (арг. чл. 56, ал. 2, предл. 2 ЗДС). В случай на нарушение на тази забрана, договорът се прекратява едностранно, като се налага санкция в размер на пазарните нива на пропуснатите ползи, определени от лицензиран оценител (чл. 56, ал. 4 ЗДС). Размерът на санкцията се изчислява за периода на ползване на имота в нарушение на правилата за държавните помощи.

Необходимо е да се извърши тълкуване относно това, кой е компетентният орган, който е задължен да следи за изпълнението на забраната за ползване на имота за икономическа дейност. Този въпрос е важен, защото това е и органът, който притежава правомощието едностранно да прекрати договора и да наложи санкция в случаите на нарушаване на забраната.

Мисля, че след като договорът за безвъзмездно учредяване на право на ползване се сключва от изпълнителния директор на ИАГ, той трябва да е и органът, който разполага с правомощието да извършва проверки за изпълнението на условието за неизползване на имота за икономическа дейност. В случай на нарушение, изпълнителният директор на ИАГ е органът, който притежава правомощието едностранно да прекрати договора и да наложи санкция за неизпълнение. По аргумент от изложеното, във вр. с чл. 56, ал. 5 ЗДС, изпълнителният директор на ИАГ е задължен да осъществява контрол за изпълнението на въведената забрана и да предоставя годишен доклад до Министерския съвет въз основа на извършени проверки през съответната календарна година в срок до 31 декември. 

Когато безвъзмездното учредяване на право на ползване се извършва върху горски територии – частна общинска собственост, по арг. чл. 39, ал. 5 ЗОбС, решението на общинския съвет трябва да е прието с мнозинство повече от половината от общия брой на съветниците. Въз основа на решението на общинския съвет, кметът на общината издава заповед и сключва договор.

• Значение и особености на специалните производства за учредяване или разрешаване на ползване за настаняване на пчелини в горски територии:

В Закона за горите са уредени още две специални производства, успешното провеждане на които, води до безвъзмездно ползване на горски територии.

Първото производство води до учредяване на право на ползване за устройване на постоянни пчелини по смисъла на Закона за пчеларството.⁵ Второто производство не води до учредяване на вещно право на ползване, а до издаване на разрешение за ползване, свързано с дейностите за настаняване или преместване на временни пчелини.

По силата на специалната правна норма, правото на ползване и в двата случая е безвъзмездно(чл. 71, ал.7, вр. чл. 69, ал. 3 и чл. 70, ал. 6 ЗГ).

Законодателят не уточнява вида на собствеността на имотите, върху които безвъзмездно се учредява правото на ползване или за които безвъзмездно се издава разрешението за ползване (чл. 71, ал. 7 ЗГ).  Според мен, цитираната разпоредба би могла да се прилага само в случаите, когато  пчелини (временни или постоянни) се настаняват в горски територии – държавна или общинска собственост. Нормата няма обвързващо императивно действие за физически или юридически лица – собственици на горски територии. Това би могло да стане, само ако подобно задължение бъде развито като специална форма на заплащане на екосистемни услуги в Глава 17 от ЗГ. С оглед на  моментното състояние на специалните разпоредби на ЗГ, физическите и юридическите лица, собственици на горски територии, не могат да бъдат задължени да учредят безвъзмездно право на ползване за устройване на постоянни пчелини.

Законът за горите не определя срок на правото на ползване, учредено за устройване на пчелини. Такъв е предвиден в чл. 11 от Закона за пчеларството, съгласно който, правото на ползване за устройване на постоянни пчелини се прекратява, в случай, че лицето преустанови отглеждането на пчелните семейства, како и в случай на смърт на лицето или прекратяване на юридическото лице.

Устройването на постоянни пчелини предполага провеждането на специално административно производство, което се характеризира с особена бързина и ефективност. Лицето, което има право да образува производството със заявление, трябва да отговаря на определени критерии – да бъде вписано в регистъра по чл. 8 от Закона за пчеларството и да представи доказателства, че е собственик на постоянен пчелин с над 10 пчелни семейства. Заявлението се подава до директора на държавното предприятие по чл. 163 ЗГ за поземлени имоти в горски територии – държавна собственост,  съответно – до кмета на общината – за поземлени имоти в горски територии – общинска собственост, както и до собственика – за горската територия, негова собственост (чл. 70, ал. 5 ЗГ).

Отново ще акцентирам върху това, че за горските територии – собственост на физически или юридически лица, тази разпоредба няма обвързващо действие съгласно de lege lata. Отношенията между физическите и юридическите лица – собственици на горски територии и лицето – собственик на пчелините, могат да се уредят единствено чрез договоряне. Това е така, защото отношенията между тези субекти са гражданскоправни, между равнопоставени субекти и уреждането им зависи от свободната воля на тези лица.

Съобразно собствеността върху горската територия, административното производство се развива пред  директора на държавното предприятие или кмета на общината. Въпреки че специалната уредба не съдържа разпоредби в този смисъл, на този етап от производството компетентните органи следва да извършат преценка за редовността на искането. Тя се свежда до това, съответното длъжностно лице да провери, дали заявлението се подава от надлежна страна, както и дали са представени от нея изискуемите от правната норма документи. Дори и да е нередовно, искането поставя началото на производството, защото за органа възниква задължение да се произнесе по него. При неизпълнение на указанията за отстраняване на недостатъци, органът ще откаже да разгледа искането, но това не означава, че решава въпроса по същество. Отказът да се разглежда искането, счетено от органа за нередовно, прегражда развитието на производството и подлежи на атакуване по реда на глава десета, раздел IV АПК.⁶

Разпоредбата на чл. 70, ал. 6 ЗГ регулира и второ специално административно производство, по силата на което не се учредява право на ползване, а се издава безвъзмездно разрешение за настаняване или преместване на временен пчелин по смисъла на Закона за пчеларството. Това производство се развива пред същите административни органи – директора на ДП или кмета на общината, в зависимост от собствеността върху горските територии. Административният акт – разрешението за ползване – и в това производство се издава в деня на подаване на заявлението (чл. 70, ал. 7 ЗГ). По отношение на разрешението за настаняване или преместване на временен пчелин в горски територии – собственост на физически или юридически лица, е необходимо съгласието на собственика на територията. 

Изводи: Разпоредбите на чл. 70, ал. 7 и чл. 71, ал. 7 от ЗГ представляват форма на компенсация на услуги и дейности, предоставящи обществени екосистемни ползи, които се реализират вследствие настаняването на пчелини в горски територии. Компенсирането на тези екосистемни услуги, се проявява в безвъзмездния характер на учреденото или разрешено ползване, както и в регулирането на специално административно производство, предвиждащо изключително кратък срок за издаване на акта или разрешението за ползване.

Фактът, че правната норма въвежда задължение за административния орган да издаде административния акт в деня, в който производство е образувано чрез заявление от заинтересованото лице, обосновава специфика, която е характерна само за тези две специални административни производства. Бързината и ефективността на административния поцес са негови основополагащи принципи, но разглежданите два случая се характеризират с изключително бързо развитие на производствата.  Императивното определяне на срок за издаване на административния акт, който се ограничава в рамките на същия ден, в който е подадено заявлението, аргументира мнението, че е налице особено административно производство, което може да бъде наречено „бързо“, защото бързината е негова основна и специфична характеристика.

Бързината на двете производства, като техен основен белег, в съчетание с безвъзмездния характер на учреденото или разрешено ползване, аргументират мнението, че сме изправени пред своеобразно остойностяване на екосистемни услуги, предоставяни от пчеларството.  

Макар и недостатъчно, това законодателно решение е изключително правилно и може да се разглежда като едно положително начало. Нещо повече, бързите и безвъзмездни производства за настаняване на пчелини чрез учредяване на право на ползване/издаване на разрешение за ползване в горски територии, могат да бъдат развити за всички видове собственост и да се превърнат в съставна част от един по-широк правен режим, регулиращ възмездността на тези екосистемни услуги във всички видове територии, не само в горските.

Това е необходимост, която се диктува от приноса, който пеларството, като отрасъл на животновъдството, има в поддържането на биологичното разнообразие и екологичното равновесие в природата, както и от значението на този отрасъл за получаване на добиви.  

Пчеларството обезпечава производството на храни и продоволствената сигурност, и съхранява биологичното разнообразие в Европа и света. Според Френския национален институт за селскостопански изследвания, смъртността при пчелите в световен мащаб би струвала 150 милиарда евро, или 10 % от пазарната стойност на храната. Изследванията на Организацията на ООН по прехрана и земеделие (ФАО) показват, че увеличаването на гъстотата и разнообразието на опрашващите насекоми оказва пряко въздействие върху добивите и може да помогне на земеделски производители да увеличат производителността си средно с общо 24%.

Значението на пчеларството за околната среда също са безспорни. В Европа 84 % от растителните видове и 76 % от производството на храни зависят от опрашването чрез диви и домашни пчели.  Изложените факти по безспорен начин доказват необходимостта от защита на опрашващите насекоми.⁷

В контекста на разглежданата материя трябва да се има предвид обстоятелството, че в България въпросите, свързани с възмездното предоставяне на екосистемни услуги, в действащата правна уредба, в това число и в Закона за горите, все още не намират своето практическо приложение.  

Независимо от това, представеният труд си поставя целта да акцентира върху необходимостта, екосистемните услугите, които се предоставят на обществото и на конкретни лица – собственици на територии, в които са настанени пчелини – да бъдат адекватно остойностени. Специфичното в случая е, че въвеждането на такъв тип екосистемна услуга не може да се ограничи само за горските територии. Поради това, този въпрос трябва да намери своето законодателно и научно/експертно аргументирано решение и за другите територии в РБ – земеделски територии, урбанизирани, защитени, нарушени за възстановяване. Само по такъв съгласуван начин ще бъде съхранена и остойностена услугата, която пчеларството предоставя на околната среда и хората.  

Представеният труд поставя акцент върху тези въпроси, защото в него се защитава тезата, че бъдещето на екосистемните услуги, които към момента се приемат за даденост – чист въздух, чиста вода, опрашване и др., е в създаването на адекватна мотивация за тяхното предлагане. Остойностяването на предлаганите екосистемни услуги е неизбежна част от тази мотивация.

• Наем и аренда на поземлени имоти в горски територии

Общи положения: Ползването на горски територии означава да се упражнява, въз основа на призната от закона възможност, фактическа власт върху имота за посочените в Закона за горите цели. Това право може да бъде вещно или облигационно (договор за наем или аренда.)⁸ 

Ползването /и като вещно, и като облигационно право/ е насочено към извършване на  дейности, необходими за извличането на полезните свойства на вещта, без да се уврежда съществено нейното състояние.

Ползването на горските територии /и като вещно, и като облигационно право/ съдържа особености. Това е така, защото горските територии представляват сложна съвкупност от земя, дървета и друга горска растителност, биосфери с множество предназначения и сухоземни екосистеми с огромно биологично разнообразие. Специалният правен режим на горските територии се стреми да съвмести извличането на икономически, социални, екологични и други ползи от горските територии, с дейностите по тяхното възпроизводство и опазване. Такова съвместяване е възможно да се постигне чрез прилагането на добри практики за устойчиво управление.

Рационалното и ефективно стопанисване на горските територии предполага уедряване чрез групиране на поземлените имоти. Чрез уедряването се подобрява стопанската експлоатация на тези територии, защото се създават условия за рационализиране и механизиране на производствените процеси, за изграждане на горски пътища, с цел постигане на равномерност и постоянност на ползването. Чрез уедряването се постига устойчиво управление, което подобрява разнообразните функции на горските територии.

Уедряването на поземлени имоти в горски територии може да се извърши по два начина. Първият е уреден в чл. 38 ЗГ като специално административно производство, с успешното провеждане на което, чрез транслативния вещноправен ефект на замяната, се постига преразпределение на поземлени имоти в горски територии, с цел техните собственици да получат уедрени имоти, в замяна на техни по-малки и разпръснати имоти.

Вторият начин, чрез който може да се постигне уедряване на поземлени имоти в горски територии, е сключването на договор за наем или аренда. Чрез тези облигационни по своята правна същност договори, могат да се формират големи масиви, в които по-рационално и доходоносно да се извършват дейности, свързани, например с животновъдна дейност, рибарство и др.. 

Законът за горите не определя какъв вид държавна собственост върху горски територии може да бъде предоставена за временно ползване под наем или аренда. Поради липса на специални норми в ЗГ, следва да приемем, че се отдават под наем и аренда само горски територии – частна държавна собственост (арг. чл. 16, ал. 1 ЗДС), освен в случаите на чл. 16, ал. 2, 5 и 6 и чл. 15а от ЗДС, които следва да бъдат приложени и към горските територии – публична държавна собственост.

Административноправният режим на горските територии отчита функциите на общината като орган на местно самоуправление и установява възможно най-общо правила,  произтичащи от спецификата на обекта – горски територии. Това е причината, поради която и в разглеждания случай, към ЗГ намират субсидиарно приложение разпоредбите на Закона за общинската собственост и на ЗМСМА.

Вследствие на това, предоставянето под наем или аренда на поземлени имоти в горски територии – общинска собственост, се извършва по ред, определен с наредба на общинския съвет (чл. 51 ЗГ). Към специалния режим на отдаването под наем на имоти в горски територии – общинска собственост, намира приложение общата разпоредба на чл. 8 от ЗОбС. Придобиването, управлението и разпореждането с имоти и вещи – общинска собственост, се извършват под общото ръководство и контрол на общинския съвет. Редът за придобиване на право на собственост и на ограничени вещни права, за предоставяне за управление, под наем и за разпореждане с имоти и вещи – общинска собственост, и правомощията на кмета на общината, кметовете на райони, кметовете на кметства и на кметските наместници, се определят с наредба на общинския съвет при спазване на разпоредбите на ЗОбс и на специалните закони в тази област.

• Правни характеристики на договорите за наем и аренда на поземлени имоти в горски територии:

Специалните разпоредби на Закона за горите обособяват съществени разлики между договора за наем и договора за аренда.

Договор за наем на имоти в горски територии се сключва, когато за ползването на имота не е необходимо да се променя начинът на трайно ползване на територията (чл. 43, ал. 1 ЗГ). Договорът за аренда се сключва тогава, когато ползването е свързано с промяна на начина на трайно ползване на територията (чл. 47, ал. 1 ЗГ). Това означава, че имотът ще запази своето основно предназначение/трайно предназначение по смисъла на § 1, т. 3 от ДР на ЗКИР/, но ще бъде променено конкретното предназначение за използване на имота.

Основното предназначение на територията се определя с концепциите и схемите за пространствено развитие и общите устройствени планове. Според това основно предназначение, териториите в България се разделят на: урбанизирани, земеделски, горски, защитени и нарушени за възстановяване, територии, заети от води и водни обекти, и територии на транспорта (чл. 7 ЗУТ). Трайно предназначение на територията е постоянният й статут, определен по реда на закон.⁹ В правната теория се оформя становището, че понятията „основно предназначение“ според ЗУТ и „трайно предназначение“ според ЗКИР са с идентично съдържание.¹⁰

Конкретното предназначение на поземлените имоти се определя с подробните устройствени планове. Всеки от видовете територии съдържа много на брой разновидности, които отразяват начина на конкретно ползване и конкретно предназначение на обхванатите от тях поземлени имоти.¹¹

В горските територии се разграничават: дървопроизводителни гори, защитни гори, рекреационни гори и др., както и горски земи – поляни, земи, заети от храсти, скали и др. (чл.8, т. 3 ЗУТ).

Промяната на начина на трайно ползване на територията след сключването на договор за аренда, респ. след неговото прекратяване, се отразява в кадастралната карта, съответно в картата на възстановената собственост. Задълженото по силата на правната норма лице, което трябва да предприеме действия за отразяването на промяната на начина на трайно ползване, е арендодателят (чл. 47, ал. 9 ЗГ).

Максималният срок, за който може да се сключи договорът за аренда, е до 30 години (чл.47, ал.7 ЗГ) Този сравнително дълъг период е предвиден  именно поради това, че с договора за аренда се извършва промяна в начина на трайното ползване на територията. Максималният срок, за който може да се сключи договорът за наем, е до 10 години (чл.43, ал.5 ЗГ).

В случаите, в които договорът за наем се сключва за поземлени имоти в горски територии, които съгласно горскостопанския план са пасище, ливада или поляна, срокът на договора не може да бъде по-малък от 5 години (чл.43а, ал.1 ЗГ). Този законово определен минимален срок на договора за наем е оправдан, защото ползването на наетите поземлени имоти обслужват дейността на животновъдни обекти с пасищни селскостопански животни, а минималният срок създава сигурност и рационалност при тяхното отглеждане. При сключване на договор за наем на поземлен имот в горска територия за срок, по-дълъг от три години, се въвежда уведомителен режим, т.е. наемодателят е длъжен по силата на правната норма да уведоми съответната регионална дирекция по горите за сключването или прекратяването на договора (чл. 45, ал. 1 и ал. 2 ЗГ).

Дефиницията на договора за аренда на поземлени имоти в горски територии се съдържа в чл. 47, ал. 4, предл. второ, вр. чл. 48, ал. 1 ЗГ. Арендата на поземлени имоти в горски територии представлява договор, по силата на който арендодателят се задължава да предостави на арендатора за временно ползване обекта на договора, а арендаторът – да извърши определеното арендно плащане. Добивите, получени от отдадените под аренда поземлени имоти в горски територии, в резултат на дейността, за която е сключен договорът, са собственост на арендатора.

Съдържанието на договорите за аренда и наем върху поземлени имоти – горски територии, се определя чрез специалните императивни разпоредби, въвеждащи отрицателни предпоставки за сключване на договорите. Това са правните норми, определящи какво не може да включва договорът за наем или аренда:

1. Правната норма въвежда изискване към съдържанието и на двата договора, чрез техния предмет да не се променят функциите на територията, да не се възпрепятства осъществяването на други дейности в нея, както и да не се увреждат почвите (чл. 41, ал.2 ЗГ).

2. Ползването на дървесина не може да бъде предмет както на договора за наем, така и на договора за аренда (чл. 46 и чл. 48, предл. първо ЗГ). Ползването на  недървесни горски продукти не може да бъде предмет само на договора за аренда, съгласно чл. 48 ЗГ, но може да бъде предмет на договора за наем, защото липсва изрична забрана. Ползването на недървесните горски продукти са добивът на смола, борина, семена, гъби, лечебни и ароматни растения или части от тях, лишеи и мъхове, горски плодове, зеленина, коледни елхи, листников фураж, улов на животни, които не са дивеч  и т.н.

Ползването на дървесина и недървесни горски продукти в горските територии – държавна и общинска собственост, се извършва при условията и реда за възлагане изпълнението на тези дейности, определени с Наредба на МС, приета на основание чл. 95, ал. 1, чл. 114, ал. 1 и чл. 120, ал. 1, т. 1 от Закона за горите.¹²

Държавата осъществява икономическата дейност в горските територии – държавна и общинска собственост, по реда на цитираната наредба, а не чрез възлагане на обществени поръчки. Възлагането на дейностите по ЗГ е изключено от приложното поле на Закона за обществените поръчки, по силата на чл. 17, ал. 2 от ЗОП. Съгласно цитираната разпоредба, възлагането на дейности в горски територии за създаване на гори, добив на дървесина и недървесни горски продукти, се осъществява по реда на Закона за горите. Това изключване е обосновано от лесовъдски мотиви. Основните проблеми при прилагането на ЗОП по отношение на горските територии, са свързани с невъзможността да бъдат определени точно обектът на поръчката, нейната стойност и срок за изпълнение.

3. Законът за горите забранява пренаемането и преарендуването на поземлени имоти в горски територии – държавна и общинска собственост, както и ползването им съвместно по договор с трети лица (чл. 41, ал.3 ЗГ). Поставя се въпросът, дали нарушаването на тази забрана влече нищожност на договора. Тълкуването на разпоредбата в ЗГ следва да се извърши съвместно и в контекста на нормата на чл. 16, ал. 8 от ЗДС, която изрично предвижда, че договор, сключен в нарушение на забраната за пренаемане, се прекратява. А щом законодателят предвижда прекратяването на един наемен договор при нарушаване на забраната за пренаемане или преарендуване, се има предвид, че договорът е действителен и поражда произтичащите от него правни последици. Нарушаването на забраната води само до прекратяване на създадената въз основа на него облигационна връзка.  Това се отнася до първоначалния договор за наем. Първоначалният договор за наем на имот – държавна собственост, не би могъл да е нищожен поради сключването на последващ договор за пренаемане. Договорът за пренаемане обаче, който е сключен в нарушение на съществуваща императивна законова забрана за сключването му, е нищожен.

• Административноправни характеристики на процедурата за сключване на договор за наем или аренда на горски територии – държавна собственост:

Предоставянето за временно ползване под наем или под аренда на поземлени имоти в горски територии – държавна собственост, се извършва след провеждане на търг от директора на съответното държавно предприятие. Въз основа на резултатите от търга се сключва договор за наем или договор за аренда.

Търгът е форма на преддоговорни отношения и сключване на договор между равнопоставени гражданскоправни субекти. Поради това, резултатите му или отделни негови процедури не подлежат на административен контрол, освен ако изрична норма не установява обратното или ако търгът е предвиден като единствен начин за управление или разпореждане с държавна или общинска собственост.

В Закона за горите търгът е предвиден като единствен начин за отдаване под наем или под аренда на горски територии – държавна собственост. В тези случаи задължението за органа – директора на съответното държавно предприятие – да проведе търг по предвидения ред, е публичноправно, тъй като произтича пряко от закона, а не от гражданскоправен юридически факт. Изпълнението на това задължение зависи изцяло от волята на органа, без да може да бъде наложено или заместено от трето лице по гражданскоправен път. Т.е. налице е административно правоотношение, развиващо се пред административен орган, което се характеризира с отношения на власт и подчинение. Поради това, заповедта за откриване на търга, за определяне на лицето, спечелило търга, както и отказът за провеждането на търга, представляват индивидуални административни актове, които подлежат на контрол по реда на АПК.¹³

            Заповедта за откриването на търга, както и заповедта за определяне на лицето, спечелило търга, са административноправните елементи от сложния фактически съствав, водещ до сключването на договор за наем или аренда. Гражданскоправният елемент от този състав е сключеният договор за наем или аренда. С тези договори се определят редът за предаване и приемане на имота, правата и задълженията на страните, наемната цена/арендното плащане, срокът, отговорността при неизпълнение, поддържането и други условия (арг.чл. 20, ал. 1 ППЗДС).

Изводи: Законът за устройство на територията е нормативният акт, който създава единен режим за земята съобразно нейните характеристики и начин на използване.¹⁴ Във връзка с определянето на най-важната характеристика на договора за аренда, Законът за горите употребява понятието „промяна на начина на трайно ползване на територията“.

Терминът „начин на трайно ползване“, като съдържание следва да бъде приравнен на термина „конкретно предназначение на имота“ по смисъла на ЗУТ. Беше разгледано подробно в настоящия раздел, че конкретното предназначение на поземлените имоти се определя с подробните устройствени планове. Всеки от видовете територии съдържа много на брой разновидности, които отразяват начина на конкретно ползване и конкретно предназначение на обхванатите от тях поземлени имоти.¹⁵

Също така, в чл. 41, ал. 2 ЗГ се въвежда изискване към  съдържанието и на двата договора, чрез техния предмет да не се променят „функциите на територията“. Вследствие на анализа на съдържанието на това понятие, следва изводът, че то се приравнява на термина „основно предназначение на територията“ по ЗУТ/“трайно предназначение“ по ЗКИР. Както беше разгледано, основното предназначение на територията се определя с концепциите и схемите за пространствено развитие и с общите устройствени планове. Вследствие на това, териториите в България се разделят на: урбанизирани, земеделски, горски, защитени и нарушени за възстановяване, територии, заети от води и водни обекти, и територии на транспорта (чл. 7 ЗУТ).

С оглед създаване на яснота в терминологията, мисля, че е необходимо да се създаде изрично законодателно уточнение за идентичност на термините, използвани в ЗГ, със съдържанието на  термините по ЗУТ. Това би могло да стане и чрез допълнение на  Допълнителните разпоредби на Закона за горите, с което да се уточни, че „начин на трайно ползване“ е „конкретното предназначение на имота съгласно ЗУТ“, а „функции на  територията“  е „определянето на територията като горска, съгласно основното й предназначение  по чл. 7 ЗУТ“.

Договорите за предоставяне на горски териториии за временно позване под наем или аренда имат свое практическо приложение. В най-голяма степен то се изразява във възможността чрез тези договори  да се извърши уедряване на поземлените имоти. Уедряването, от своя страна, води до осигуряване на рационално и ефективно стопанисване на горските територии, до постигане на равномерност и постоянност на ползването. Може да се направи изводът, че договорите за наем или аренда на поземлени имоти в горски територии представляват част от правните механизми, които са насочени към постигане на устойчиво управление на тези територии. Устойчивото и екологосъобразно управление е средството, чрез което се подобряват, увеличават и възпроизвеждат разнообразните функции на горските територии.

• Предоставяне за управление на общини на горски автомобилни пътища

Анализ на проблема:

В Глава III – Собственост, Раздел II – Разпореждане със собствеността,  се регулира предоставянето на горски автомобилни пътища – публична държавна собственост, за управление на общини, с цел изпълнение на техните функции, както и за трайно задоволяване на обществени потребности от местно значение (чл. 37 ЗГ).

Мястото на тази разпоредба не трябва да бъде в Раздел II – Разпореждане със собствеността. Аргумент за това произтича от установения правен режим на имотите и вещи – публична държавна собственост, които не могат да бъдат обект на разпореждане, както и да се придобиват по давност (чл. 7, ал. 1 ЗДС).

Анализът на разпоредбата на чл. 37 ЗГ води до обоснованото заключение, че горските автомобилни пътища – публична държавна собственост, след провеждането на предвидената в правната норма процедура, се предоставят на общините за управление.

Предоставянето на горски автомобилни пътища за управление на общини не представлява разпореждане с правото на собственост върху тях. Предоставеното управление съдържа правомощия на съответната община да владее горските автомобилни пътища, да ги ползва и поддържа от името на държавата, за своя сметка и на своя отговорност. Правото на собственост на държавата обаче върху тези пътища не се прекратява.

Правото на владение дава възможност на общините, от името на държавата да упражняват фактическа власт върху предоставените горски автомобилни пътища – публична държавна собственост. Но това не е владение по чл. 68 от ЗС, защото липсва субективният елемент да се свои вещта. Това владение в същото време е и административно задължение към държавата, защото включва спазването на изискванията за отчетност, за съхранение, за полагане на грижата на добрия стопанин.¹⁶

В резултат от субсидиарното приложение на общата правна уредба на ЗДС към разпоредбите на ЗГ, общината е обвързана от императивната разпоредба на чл. 16, ал. 1 ЗДС, съгласно която имоти – публична държавна собственост, не могат да се използват не по предназначение и да се предоставят на трети лица, освен в случаите, изрично предвидени като изключения в правната норма.

Производството, чрез което горските автомобилни пътища – публична държавна собственост, се предоставят за управление на общините (чл. 37 ЗГ), е изключително ясно и е развито в Закона за горите, при субсидиарното прилагане на общата правна уредба в ЗДС.

Предоставянето за управление на общини на горски автомобилни пътища – публична държавна собственост, се извършва след изпълнение на сложен фактически състав, който е смесен, защото  съдържа администартивноправни и гражданско правен елемент.

Производството започва с предложение на министъра на земеделието, храните и горите. Предложението е подготвящ акт, който съдържа в себе си мнение относно материалноправния характер на въпроса и представлява процесуална предпоставка за развиване на производството.¹⁷  

Предоставяне за управление на общини на имоти – публична държавна собственост, в това число и на горски автомобилни пътища, се извършва с решение на МС, след решение на съответния общински съвет. Решението на Министерския съвет е административноправен юридически факт от сложния фактически състав.

Въз основа на решението на МС, министърът на земеделието, храните и горите сключва договор, в който се уреждат правата и задълженията на двете страни. Договорът е гражданскоправен юридически факт от този сложен и смесен фактически състав.

Предоставянето за управление на горски автомобилни пътища – частна държавна собственост, на общини за изпълнение на техните функции, също не представлява разпореждане със собствеността. Управлението и в тези случаи съдържа правомощията на общината да ги владее, да ги ползва и поддържа от името на държавата, за своя сметка и на своя отговорност, като правото на собственост на държавата не се прекратява.

Процедурата, чрез която се извършва предоставянето за управление на горски автомобилни пътища – частна държавна собственост, също представлява сложен фактически състав, който включва административноправен елемент – заповед на министъра на земеделието, храните и горите. Въз основа на тази заповед, министърът сключва договор с общината, който договор се явява гражданскоправният елемент от сложния фактически състав. С него се уреждат правата и задълженията на двете страни.

Изводи: Разпоредбата на чл. 37 ЗГ, с която се регулира предоставянето за управление на горски автомобилни пътища – публична и частна държавна собственост на общини, следва да намери своето систематично място в Раздел III- Управление на поземлени имоти в горски територии. Това е така,  защото предоставянето за управление на горските автомобилни пътища – държавна собственост, не представлява разпореждане с правото на собственост върху тях.

На основание чл. 9, ал. 3 ЗНА, вр. чл.28, ал. 1 УПЗНА, групирането на отделните членове в нормативния акт се извършва съобразно предмета им, като се групират в раздели, а разделите – в съответната глава. Правилната и систематична подредба на отделните разпоредби е важен момент от структурирането на нормативния акт и  представлява елемент от законотворческата компетентност, която предполага сериозна юридическа квалификация.

Всяка правна норма трябва да се намира на определено място в нормативните актове и в цялата правна система. Това място се определя от предмета й. Чрез изясняване мястото на дадена правна норма, се съдейства за изясняване на нейния смисъл. Изследване на мястото на правната норма, с цел изясняване на смисъла й, в правната теория се нарича систематично тълкуване.¹⁸

д-р Милена Личева

Изображение – wirestock

1. Резолюция на Европейския парламент от 11 май 2011 г. относно Зелената книга относно опазването на горите и информацията за горите в ЕС: подготвяне на горите за изменението на климата, обн. ОВ C 377, 7.12.2012 г. стр. 23-35
2. Решение за изпълнение (ЕС)2018/210 на Комисията от 12 февруари 2018г. относно приемането на многогодишната работна програма LIFE за периода 2018-2020, обн. ОВ L39, 13.02.2018, стр.11-79
3. Стоянов В., Куртева С, Стойкова Ю, Цит. съч., с. 289, където авторите разглеждат безсрочното учредяване на право на ползване като пробив в разбирането за личния характер на това право.
4. В този смисъл Решение на КС № 8 от 19 юни 1995 г., по к.д. № 12 от 1995 г., обн. ДВ, бр. 59/30.06.1995 г.; Решение на КС №  9 от 14 август 2007 г., по к.д. № 7/2007 г., обн. ДВ, бр. 68/21.08.2007 г.; Решение на КС № 6 от 25.02.1997 г. по к.д. № 32 от 96 г., обн. ДВ, бр. 21 от 11 март 1997 г.
5. Закон за пчеларството, обн. ДВ. бр.57 от 24 юни 2003 г. , изм., доп.
6. Лазаров К., Тодоров Ив. Цит. съч., С, Сиела, 2018, с.173
7. Повече по въпроса Резолюция на Европейския парламент от 1 март 2018 г. относно перспективите и предизвикателствата пред пчеларския сектор в ЕС, обн.ОВ C 129, 5.4.2019 г. стр. 25-37
8. Решение на ВКС № 703/05.01.2011 г. по гр.д. № 1060/2009 г., Г.К. ІV Г.О.
9. § 1 ДР на ЗКИР
10. Джеров Ал., Еврев П., Гегов К., Цит. съч., с.252
11. Джеров Ал, Еврев П., Гегов К., Цит. съч. 252-253
12. Това е Наредбата за условията и реда за възлагане изпълнението на дейности в горските територии държавна и общинска собственост, и за ползването на дървесина и недървесни горски продукти, приета с ПМС № 316 от 24.11.2011 г., обн.ДВ, бр. 96 от 6.12.2011 г, в сила от 06.12.2011 г., изм., доп.
13. Решение № 5672 от 12.06.2002 г. по адм. д. № 1733/2002 г, 5 чл. с-в на ВАС; Решение 4703 от 07.04.2014 г. по адм. д. № 13721/2013 г., VII отд. на ВАС
14. Сивков Цв., Основи на устройство на територията, С., Софи-Р, 2008 г., с. 25 и сл.
15. Джеров Ал, Еврев П., Гегов К., Цит. съч. 252-253
16. Решение № 3077 от 01.03.2011 г. по адм.д. № 10189/2010 г., І отд. на ВАС; Определение № 12850 от 02.11.2010 г. по адм. д. № 9606/2010 г., 5 чл. с-в на ВАС; Решение КС № 14/12.09.1995 г. постановено по конст. д. № 23/1995 г., за даване на задължително тълкуване на разпоредбата на чл. 106 от Конституцията на РБ
17. Зиновиева Д, Цит. съч., с. 63-72
18. Таджер В., Цит. съч., с.129-130